中國新聞周刊記者/孫曉波

　　發(fā)于2022.9.12總第1060期《中國新聞周刊》雜志

　　國家級都市圈再次擴容。

　　8月22日，重慶與四川聯(lián)合印發(fā)了國家發(fā)改委批復(fù)的《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)。根據(jù)《規(guī)劃》，重慶21個區(qū)與四川省廣安市同時“入圈”。

　　重慶也由此成為繼南京、福州、成都、長株潭、西安之后，第6個獲得批復(fù)的國家級都市圈。

　　隨著新型城鎮(zhèn)化進程不斷推進，我國的區(qū)域中心城市開始進入都市圈發(fā)展新階段，多座城市紛紛提出加速培育都市圈。

　　業(yè)內(nèi)普遍認為，除了上述獲批的6個國家級都市圈外，還有一些都市圈將在可預(yù)見的未來陸續(xù)出爐。

　　比如，在去年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》中就提到，支持武漢、鄭州、合肥等都市圈及山西中部城市群建設(shè)，培育發(fā)展南昌都市圈。

　　都市圈正在成為中國新一輪城鎮(zhèn)化的重點發(fā)展方向。有分析認為，中國城市發(fā)展已進入“都市圈時代”，都市圈建設(shè)正成為中國型城鎮(zhèn)化的最優(yōu)選擇。

　　“重慶變大了”？

　　作為目前已經(jīng)獲批的第一個直轄市都市圈，重慶都市圈由重慶主城都市區(qū)中心城區(qū)和緊密聯(lián)系的周邊城市共同組成，包括重慶市21個主城區(qū)和四川省廣安市，總面積3.5萬平方公里，常住人口約2440萬人。

　　重慶都市圈規(guī)劃一個顯著特點，是將四川省廣安市納入進來。以至于消息公布后，有輿論認為重慶都市圈的范圍是重慶全域和廣安全域，其中不乏“重慶變大了”“重慶擴容了”的聲音。

　　事實上，重慶都市圈并不包括重慶全域，它也不是第一個獲批的跨省都市圈。中國城市經(jīng)濟學(xué)會副會長、長江經(jīng)濟帶智庫聯(lián)盟秘書長秦尊文告訴《中國新聞周刊》，都市圈并非行政區(qū)劃概念，而是一個經(jīng)濟概念，“突破行政區(qū)劃很正常”。

　　他說，第一個獲批的國家級都市圈——南京都市圈就已突破行政區(qū)劃，成員城市除了南京、鎮(zhèn)江、揚州、淮安4個江蘇城市外，還包括安徽的馬鞍山、滁州、蕪湖、宣城4個城市，城市數(shù)占比達50%，甚至“安徽城市面積還要大一些”。

　　國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所綜合研究室主任賈若祥對《中國新聞周刊》說，廣安雖然是四川的地級市，但它與重慶的距離很近，僅150公里，經(jīng)濟聯(lián)系也很密切。

　　他表示，將廣安納入重慶都市圈，有利于更好地推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

　　跨省都市圈的建設(shè)，被認為有助于消除行政壁壘，推動經(jīng)濟要素?zé)o障礙地流動，促進區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)動發(fā)展。

　　以南京都市圈為例，在南京的輻射和帶動下，滁州市、馬鞍山市都受益良多，特別是滁州市受到來自南京的交通、醫(yī)療、教育、工業(yè)等全方位輻射，經(jīng)濟發(fā)展迅速超過省內(nèi)其他城市，成為安徽GDP排名第三的經(jīng)濟大市。

　　具體到重慶都市圈，賈若祥認為，重慶本身就是國家中心城市，通過都市圈的建設(shè)，能夠強化其對周邊區(qū)域的輻射帶動作用，同時也是建設(shè)成渝雙城經(jīng)濟圈一個很重要的舉措。

　　在他看來，將廣安納入重慶都市圈一個重要目的就是推動川渝合作。他說，在成渝“雙城記”中，重慶是重要的一核，把重慶都市圈做大做強，對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈發(fā)展具有十分重要的作用。

　　中共中央、國務(wù)院2021年10月印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確提出，圍繞重慶主城和成都培育現(xiàn)代化都市圈，帶動中心城市周邊市地和區(qū)縣加快發(fā)展。

　　去年11月，《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》已經(jīng)獲得國家發(fā)改委批復(fù)。

　　值得注意的是，此次批復(fù)的《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》中“點名”支持廣安的事項達56項。

　　《規(guī)劃》還提出，以跨省市區(qū)域合作功能平臺為重點，率先探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，推動在規(guī)劃統(tǒng)籌、政策協(xié)調(diào)、協(xié)同創(chuàng)新、共建共享等方面取得實質(zhì)性突破。

　　都市圈時代已來

　　所謂都市圈，學(xué)界普遍認可的概念是：以一個或多個中心城市為核心，以發(fā)達的聯(lián)系通道為依托，由核心城市及外圍社會經(jīng)濟聯(lián)系密切的地區(qū)所構(gòu)成的城市功能地域。

　　都市圈也被認為是城市地域空間形態(tài)演化的高級形式，大城市發(fā)展到一定階段所出現(xiàn)的一種空間現(xiàn)象。

　　事實上，都市圈并不是一個新概念。國內(nèi)學(xué)者對都市圈的理論研究，可以追溯到20世紀80年代初。

　　雖然不同學(xué)者對于都市圈的表述各不相同，但都包含三個基本要素：強大的核心城市，受中心影響的外圍地區(qū)以及兩者之間有密切的聯(lián)系。

　　2019年，國家發(fā)改委出臺的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，對都市圈的概念做了界定，即城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

　　這也是中央層面首次出臺專門文件謀劃都市圈發(fā)展。

　　《指導(dǎo)意見》提出培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐，同時設(shè)定了“到2035年，現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈”的目標。

　　由此開始，國內(nèi)都市圈建設(shè)進入了政策與實踐相互促進、快速發(fā)展的新階段。

　　2021年3月，“十四五”規(guī)劃綱要明確，依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。

　　各地陸續(xù)公布的“十四五”規(guī)劃中，有23個省、自治區(qū)、直轄市明確提出都市圈建設(shè)相關(guān)內(nèi)容。

　　2021年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》提出，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，支持福州、成都、西安等都市圈編制實施發(fā)展規(guī)劃，支持其他有條件的中心城市在省級政府指導(dǎo)下牽頭編制都市圈發(fā)展規(guī)劃。

　　此后，都市圈的規(guī)劃建設(shè)進入快車道。去年以來，南京、福州、成都、長株潭、西安相繼獲批。

　　另外，還有一些都市圈正在規(guī)劃編制中。業(yè)內(nèi)普遍相信，未來會有更多的都市圈陸續(xù)獲批，包括前面提到的武漢都市圈、鄭州都市圈、合肥都市圈等。

　　在賈若祥看來，推進都市圈建設(shè)是中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。他說，中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入到提高質(zhì)量的重要階段，之后一個很重要的任務(wù)就是要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，通過推進都市圈建設(shè)，提高中國新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，惠及到更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

　　秦尊文也認為，都市圈建設(shè)是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個必然走向，也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的必然。

　　他說，國家在多個文件中明確，“要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，現(xiàn)在又明確，城市群是以都市圈為核心，今后會越來越重視都市圈的發(fā)展，特別是在“雙循環(huán)”的格局下。

　　清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院發(fā)布的《中國都市圈發(fā)展報告2021》數(shù)據(jù)表明，全國可識別的34個都市圈總面積約為134.66萬平方公里，占全國面積的14.02%，集聚了全國50.37%的人口，創(chuàng)造了65.57%的GDP，“在我國國民經(jīng)濟中的地位作用日益突出”。

　　種種跡象表明，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市發(fā)展已經(jīng)進入“都市圈時代”。用賈若祥的話說，中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進入到都市圈引領(lǐng)城市群建設(shè)的重要發(fā)展階段。

　　新型城鎮(zhèn)化最優(yōu)解

　　都市圈的背后則是多年來國家力促城市群發(fā)展的政策部署。

　　城市群的發(fā)展路徑，被認為是國家促進區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署之一，而作為城市群的核心，范圍相對較小的都市圈，則被視為推動城市群發(fā)展的重要抓手和增長極。

　　《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出“以人的城鎮(zhèn)化為核心”“以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，并規(guī)劃建設(shè)19個城市群。

　　早在 “十三五”規(guī)劃綱要中，就提出以19個城市群為主導(dǎo)的中國城鎮(zhèn)化空間發(fā)展格局。這19個城市群承載了全國四分之三的城鎮(zhèn)人口，八成以上的 GDP，由于其地域覆蓋廣泛，成為我國實現(xiàn)區(qū)域均衡化發(fā)展的主要載體。

　　此后中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》更是明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式。

　　然而，在不少專家看來，“距離太遠、范圍太大”是早前全國多個城市群規(guī)劃的缺陷，導(dǎo)致大部分區(qū)域規(guī)劃僅僅停留在規(guī)劃層面。

　　中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎指出，從近年來發(fā)展情況看，部分城市群規(guī)劃面積較大，缺乏都市圈層面的必要支撐。

　　相關(guān)部門也逐漸意識到問題所在。2019年國家發(fā)改委出臺的《指導(dǎo)意見》，就將都市圈定義為“我國城市群高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手”。2021年國家 “十四五”綱要進一步明確，城市群內(nèi)部中心城市將承擔(dān)輻射周邊中小城鎮(zhèn)，帶動城市群高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要使命。

　　近年來，作為城市群發(fā)展的重要抓手，都市圈所扮演的角色越來越突出。秦尊文表示，都市圈已經(jīng)成為推進城鎮(zhèn)化的突破口，也是國家落實區(qū)域發(fā)展新模式的一個重要手段。

　　他解釋說，區(qū)域發(fā)展新模式是指以中心城市帶動城市群，進而帶動區(qū)域發(fā)展。都市圈是中心城市帶動城市群的中間環(huán)節(jié)，因此，中心城市帶動整個城市群首先要形成都市圈，然后才能帶動城市群，乃至整個區(qū)域發(fā)展。

　　在賈若祥看來，中心城市是都市圈建設(shè)的基礎(chǔ)，都市圈是城市群的核心，城市群則是區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵支撐。

　　事實上，一些規(guī)劃已經(jīng)將“都市圈”等作為“城市群”的次一層級，放到關(guān)鍵的位置。

　　例如2016年的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》提出了“一核五圈四帶”，其中“五圈”是指“推動南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈的同城化發(fā)展”。

　　有分析指出，以中心城市為核心，周邊城市協(xié)同發(fā)展的都市圈模式，已經(jīng)成為現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最優(yōu)選擇。

　　同城化是關(guān)鍵

　　不過，城市規(guī)劃專家認為，無論是城市群還是都市圈，都不能無限擴張和蔓延，“攤大餅”式的發(fā)展只會重蹈“大城市病”的覆轍。

　　中國社會科學(xué)院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛表示，城市的集聚不是無限制的。“很多人滿為患的地區(qū)，中心城市之所以一城獨大，就是因為中心城區(qū)功能疊加，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等在內(nèi)的建設(shè)滯后于人口和產(chǎn)業(yè)的變化趨勢，所以導(dǎo)致大城市難以疏解。”他說。

　　在秦尊文看來，都市圈的推出就是為了遏制城市群建設(shè)過程中“攤大餅”的現(xiàn)象，遏制城市群建設(shè)當(dāng)中貪大求快、“囫圇吞棗”的情況。他說：“城市群動輒二三十萬平方公里甚至更大，需要以范圍相對較小都市圈為支撐和抓手。”

　　秦尊文告訴《中國新聞周刊》，目前獲批的國家級都市圈，除最早獲批的南京都市圈外，面積基本保持在兩三萬平方公里，通勤半徑1小時左右，“不會超過太多”。

　　那么，在都市圈規(guī)劃建設(shè)過程中，有哪些誤區(qū)呢？賈若祥對《中國新聞周刊》說，首先是范圍要把握好。因為都市圈的核心是實現(xiàn)同城化，所以范圍不宜過大，要圍繞中心城市一小時通勤圈來劃定。

　　其次，要抓住同城化這一關(guān)鍵性的抓手。比如可以先從基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會管理、體制機制等推進，實現(xiàn)都市圈內(nèi)重要生產(chǎn)要素的同城化。

　　秦尊文也表示，都市圈是城市化的一種主體形態(tài)，要跟周邊實現(xiàn)同城化，“是不是一個都市圈，關(guān)鍵就看能不能實現(xiàn)同城化”。

　　《中國新聞周刊》2022年第34期

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