農(nóng)地改革釋放更大制度能量

　　30年農(nóng)地制度取得巨大成就

　　發(fā)軔于20世紀70年代末的中國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，農(nóng)村發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，1978—1984年，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出平均每年保持了7.7%的增長速度。1984年與1978年相比，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價計算增加了42.23%，按照生產(chǎn)函數(shù)估算，其中約有一半來自家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革帶來的生產(chǎn)率的提高。若以生產(chǎn)反應函數(shù)估計，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革對農(nóng)業(yè)增長的貢獻為42.2%，提價貢獻為16.0%。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度作為中國農(nóng)民的一次偉大創(chuàng)舉，它不僅迎來了中國農(nóng)業(yè)增長的“黃金時期”，而且在很短的時間內(nèi)解決了上億人的溫飽問題。農(nóng)村貧困人口的絕對數(shù)量從2.5億人下降到1.3億人，貧困發(fā)生率從30.7%下降到15.1%，成為人類消除貧困歷史上的一項奇跡。同時，它使整個中國進入了改革開放時期。應該說，中國的農(nóng)民為啟動中國的改革開放立下了首功。

　　家庭承包責任制作為一項制度創(chuàng)新，不可能一勞永逸地解決農(nóng)業(yè)增長中的全部問題。所以從理論研究視角，針對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的歷史局限性，筆者認為深化改革釋放更大的制度能量是大勢所趨，為此提出六方面完善建議。

　　完善六個方面，可釋放更大的制度能量

　　完善集體土地所有權。按照憲法和土地管理法及土地承包法，村民對集體所擁有的土地，既不能出賣，也不能轉讓，即使是符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設用地，也不能用于房地產(chǎn)開發(fā)和抵押。這種集體土地所有權，排斥了村民集體在城市化和工業(yè)化進程中，對農(nóng)地轉用的自主支配權和在征地過程中的議價權，從而排除了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化凈福利的權利，造成數(shù)以千萬計的農(nóng)民在失去土地的同時，沒有獲得相應的非農(nóng)就業(yè)崗位和社會保障，更沒有轉化為城市居民。

　　明確集體土地所有權主體。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家機關，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有集體經(jīng)濟組織，究竟誰是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體土地所有權代表也就模糊不清了；其次，村民小組雖是基礎，但一沒有法律地位，二沒有經(jīng)濟核算形式，三沒有辦公地點，有的甚至連小組長也沒有，遇事由各戶聯(lián)合推舉一名代表。在這種情況下，土地所有權由誰來行使？怎么行使？

　　正是由于作為集體成員的農(nóng)民個人對集體所有的土地原則上沒有所有權，只有使用權，而集體土地的所有者不夠明確，所以，本來對集體土地僅僅具有經(jīng)營、管理權限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織或村民委員會，便往往以集體所有者的名義為農(nóng)民作主，在土地征用、承包、流轉以及機動地的處置中侵害農(nóng)民的利益。

　　讓農(nóng)民對集體所有的土地使用權少些限制。首先農(nóng)民不能以所承包的土地做抵押進行貸款，這是造成目前農(nóng)民貸款難的一個重要原因。其次，農(nóng)民土地承包權的流轉受到諸多限制，其宅基地亦不能對外出租和出讓，農(nóng)民的集體土地使用權與城市居民(含工商企業(yè))的國有土地使用權(含宅基地)不能做到同地、同權、同價，農(nóng)民僅有的這些土地資產(chǎn)不能資本化，何以獲得乃至增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入。

　　讓土地資源在全社會范圍內(nèi)合理配置。一方面，集體土地的所有權不能在不同集體(鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村)之間進行轉移；另一方面，本集體以外的成員不能直接承包該集體的土地。雖然農(nóng)民的土地承包權可以轉讓，但由于土地承包法規(guī)定土地承包權的轉讓期不得超過承包期，這就限制了人們對土地的長期投資，特別是限制了城市資本向農(nóng)村的轉移。

　　另一方面，2003年頒布的土地承包法規(guī)定，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)務工或定居，仍保留原土地的承包權，而進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。這不僅會阻礙城市化進程，因為農(nóng)民為了保留土地承包權而寧可放棄在大中城市定居的機會，而且也不利于農(nóng)村實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。

　　消除土地承包權內(nèi)在的不穩(wěn)定性。這種不穩(wěn)定性的一個重要原因正是在于農(nóng)地的集體所有制：由于一個地區(qū)的農(nóng)地是由這個地區(qū)的農(nóng)民集體所有的，那么當單個的農(nóng)戶離開這個地區(qū)的時候，他就必須放棄該地區(qū)集體土地的使用權；而當該地區(qū)出現(xiàn)新的農(nóng)戶時，別的農(nóng)戶享有的土地使用權必然要被重新分配，以滿足新的農(nóng)戶的土地需求。結果就是，隨著地區(qū)人口的變化，土地的分配必須不斷作出調(diào)整。

　　促進土地的規(guī)模經(jīng)營。由于我國農(nóng)村集體的土地基本上是按人頭平均承包的，農(nóng)地的經(jīng)營規(guī)模非常狹小，遠遠達不到規(guī)模經(jīng)濟的要求。我國每個農(nóng)戶平均承包地不過0.5公頃，而美國的農(nóng)場主所擁有的土地是我國農(nóng)戶的400倍以上，歐盟是我國的40倍以上，即使是日本和韓國也分別比我國高3倍以上。農(nóng)民從每畝農(nóng)業(yè)用地得到的凈收益不過二三百元，僅僅靠如此狹小的土地經(jīng)營規(guī)模，想讓農(nóng)民致富，面臨諸多挑戰(zhàn)。而現(xiàn)行的集體土地所有制，遏制了土地產(chǎn)權的轉讓和交易，從而使土地的集中難以達到規(guī)模經(jīng)濟的最低要求。

　　盡管中共中央和國務院前后頒布了多個1號文件，倡導新農(nóng)村建設，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學發(fā)展觀，并采取了諸如取消了農(nóng)業(yè)稅、種糧直補等一系列惠農(nóng)政策，但“三農(nóng)”問題并沒有從根本上得到解決：城鄉(xiāng)居民的收入差距仍然在擴大；各地農(nóng)村因征地補償不合理、亂占耕地、侵占承包地和宅基地而引發(fā)的農(nóng)民上訪事件時有發(fā)生；農(nóng)民作為一個公民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障和社會管理等方面所享有的權利與城市居民相比還存在較大差距。

　　從世界各國經(jīng)濟發(fā)展的歷史經(jīng)驗來看，要解決二元經(jīng)濟結構矛盾、消除城鄉(xiāng)差別，其最根本的辦法還是發(fā)展城市經(jīng)濟、提高城市化水平、加速城市化進程。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代工業(yè)文明邁進，農(nóng)民身份轉變?yōu)楣と松矸荩�田園生活改為城市生活，這無論在西方還是在東方，都是一條必經(jīng)之路，也是基本規(guī)律。

　　中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路也將不可避免走上這條康莊大道。但在這條現(xiàn)代化進程過程中，農(nóng)村土地制度的完善是關鍵所在。農(nóng)村土地制度如能在以上六個方面完善，必然會釋放出更大的制度能量。 (蔡繼明)

　　(作者為全國政協(xié)委員、民進中央常委、清華大學教授、博導)