農地改革釋放更大制度能量

　　30年農地制度取得巨大成就

　　發軔于20世紀70年代末的中國農村土地家庭聯產承包制，極大地調動了廣大農民的生產積極性，使農業增產，農民增收，農村發展。數據顯示，1978—1984年，中國農業產出平均每年保持了7.7%的增長速度。1984年與1978年相比，農業總產值以不變價計算增加了42.23%，按照生產函數估算，其中約有一半來自家庭聯產承包制改革帶來的生產率的提高。若以生產反應函數估計，農村經濟體制改革對農業增長的貢獻為42.2%，提價貢獻為16.0%。家庭聯產承包制度作為中國農民的一次偉大創舉，它不僅迎來了中國農業增長的“黃金時期”，而且在很短的時間內解決了上億人的溫飽問題。農村貧困人口的絕對數量從2.5億人下降到1.3億人，貧困發生率從30.7%下降到15.1%，成為人類消除貧困歷史上的一項奇跡。同時，它使整個中國進入了改革開放時期。應該說，中國的農民為啟動中國的改革開放立下了首功。

　　家庭承包責任制作為一項制度創新，不可能一勞永逸地解決農業增長中的全部問題。所以從理論研究視角，針對現行農村土地制度存在的歷史局限性，筆者認為深化改革釋放更大的制度能量是大勢所趨，為此提出六方面完善建議。

　　完善六個方面，可釋放更大的制度能量

　　完善集體土地所有權。按照憲法和土地管理法及土地承包法，村民對集體所擁有的土地，既不能出賣，也不能轉讓，即使是符合規劃的農村集體建設用地，也不能用于房地產開發和抵押。這種集體土地所有權，排斥了村民集體在城市化和工業化進程中，對農地轉用的自主支配權和在征地過程中的議價權，從而排除了農民分享工業化和城市化凈福利的權利，造成數以千萬計的農民在失去土地的同時，沒有獲得相應的非農就業崗位和社會保障，更沒有轉化為城市居民。

　　明確集體土地所有權主體。首先，鄉鎮政府是國家機關，許多鄉鎮又沒有集體經濟組織，究竟誰是鄉(鎮)農村集體土地所有權代表也就模糊不清了；其次，村民小組雖是基礎，但一沒有法律地位，二沒有經濟核算形式，三沒有辦公地點，有的甚至連小組長也沒有，遇事由各戶聯合推舉一名代表。在這種情況下，土地所有權由誰來行使？怎么行使？

　　正是由于作為集體成員的農民個人對集體所有的土地原則上沒有所有權，只有使用權，而集體土地的所有者不夠明確，所以，本來對集體土地僅僅具有經營、管理權限的鄉鎮集體經濟組織或村民委員會，便往往以集體所有者的名義為農民作主，在土地征用、承包、流轉以及機動地的處置中侵害農民的利益。

　　讓農民對集體所有的土地使用權少些限制。首先農民不能以所承包的土地做抵押進行貸款，這是造成目前農民貸款難的一個重要原因。其次，農民土地承包權的流轉受到諸多限制，其宅基地亦不能對外出租和出讓，農民的集體土地使用權與城市居民(含工商企業)的國有土地使用權(含宅基地)不能做到同地、同權、同價，農民僅有的這些土地資產不能資本化，何以獲得乃至增加農民的財產收入。

　　讓土地資源在全社會范圍內合理配置。一方面，集體土地的所有權不能在不同集體(鄉鎮和村)之間進行轉移；另一方面，本集體以外的成員不能直接承包該集體的土地。雖然農民的土地承包權可以轉讓，但由于土地承包法規定土地承包權的轉讓期不得超過承包期，這就限制了人們對土地的長期投資，特別是限制了城市資本向農村的轉移。

　　另一方面，2003年頒布的土地承包法規定，農民進入小城鎮務工或定居，仍保留原土地的承包權，而進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。這不僅會阻礙城市化進程，因為農民為了保留土地承包權而寧可放棄在大中城市定居的機會，而且也不利于農村實現土地的規模經營。

　　消除土地承包權內在的不穩定性。這種不穩定性的一個重要原因正是在于農地的集體所有制：由于一個地區的農地是由這個地區的農民集體所有的，那么當單個的農戶離開這個地區的時候，他就必須放棄該地區集體土地的使用權；而當該地區出現新的農戶時，別的農戶享有的土地使用權必然要被重新分配，以滿足新的農戶的土地需求。結果就是，隨著地區人口的變化，土地的分配必須不斷作出調整。

　　促進土地的規模經營。由于我國農村集體的土地基本上是按人頭平均承包的，農地的經營規模非常狹小，遠遠達不到規模經濟的要求。我國每個農戶平均承包地不過0.5公頃，而美國的農場主所擁有的土地是我國農戶的400倍以上，歐盟是我國的40倍以上，即使是日本和韓國也分別比我國高3倍以上。農民從每畝農業用地得到的凈收益不過二三百元，僅僅靠如此狹小的土地經營規模，想讓農民致富，面臨諸多挑戰。而現行的集體土地所有制，遏制了土地產權的轉讓和交易，從而使土地的集中難以達到規模經濟的最低要求。

　　盡管中共中央和國務院前后頒布了多個1號文件，倡導新農村建設，實施城鄉統籌的科學發展觀，并采取了諸如取消了農業稅、種糧直補等一系列惠農政策，但“三農”問題并沒有從根本上得到解決：城鄉居民的收入差距仍然在擴大；各地農村因征地補償不合理、亂占耕地、侵占承包地和宅基地而引發的農民上訪事件時有發生；農民作為一個公民在就業、教育、醫療、社會保障和社會管理等方面所享有的權利與城市居民相比還存在較大差距。

　　從世界各國經濟發展的歷史經驗來看，要解決二元經濟結構矛盾、消除城鄉差別，其最根本的辦法還是發展城市經濟、提高城市化水平、加速城市化進程。傳統農業生產向現代工業文明邁進，農民身份轉變為工人身份，田園生活改為城市生活，這無論在西方還是在東方，都是一條必經之路，也是基本規律。

　　中國特色農業現代化道路也將不可避免走上這條康莊大道。但在這條現代化進程過程中，農村土地制度的完善是關鍵所在。農村土地制度如能在以上六個方面完善，必然會釋放出更大的制度能量。 (蔡繼明)

　　(作者為全國政協委員、民進中央常委、清華大學教授、博導)