到目前為止，維權(quán)者楊秀熾仍然是一個(gè)“影子人物”，其身份、住址、性別甚至姓名的真假都不得而知。但他(她)的舉報(bào)信卻啟動(dòng)了湖南省政府法制辦對(duì)相關(guān)“紅頭文件”的審查程序，并最終導(dǎo)致了該文件的修改。

　　按照現(xiàn)行法律，公民不能就政府的規(guī)范性文件向法院提起訴訟，一旦“紅頭文件”侵犯了公民權(quán)益，有關(guān)部門(mén)的備案審查工作就成了唯一的救濟(jì)渠道。在一些地方，由于此類渠道尚不健全，問(wèn)題文件幾乎成為“維權(quán)禁區(qū)”，有的群眾投訴無(wú)門(mén)，采取集體上訪的形式反映情況，造成負(fù)面影響。

　　近年來(lái)，湖南省政府下決心向問(wèn)題文件開(kāi)刀，力度之大為全國(guó)所罕見(jiàn)。截至目前，湖南省共審查各市(州)政府、省直部門(mén)和省管法律法規(guī)授權(quán)組織制定的規(guī)章、規(guī)范性文件2098件，發(fā)現(xiàn)并依法糾正存在各類問(wèn)題的規(guī)范性文件98件。楊秀熾就是規(guī)范性文件審查工作中眾多受益群眾的代表。

　　一封告狀信啟動(dòng)了省政府的審查程序

　　2005年10月，湖南省政府法制辦公室剛成立不久的備案審查和譯審處收到一封署名為楊秀熾的投訴信。來(lái)信篇幅不長(zhǎng)，主要反映的是湖南省懷化市洪江區(qū)管委會(huì)2000年制定的《洪江區(qū)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》中的問(wèn)題。該文件第三十條規(guī)定：因工作需要駐外地工作一年以上的職工和異地安置、長(zhǎng)期區(qū)外居住的退休人員，門(mén)診和住院醫(yī)療費(fèi)用實(shí)行用人單位年度定額包干管理。“該條款違反了國(guó)家和省醫(yī)保政策，對(duì)駐外職工和異地安置退休人員有歧視。”楊秀熾在信中抱怨。

　　很快，省法制辦便向懷化市人民政府法制辦公室發(fā)出《關(guān)于依法審查洪江區(qū)管委會(huì)洪管發(fā)［2000］13號(hào)文件的通知》，依據(jù)《湖南省規(guī)章規(guī)范性文件備案審查辦法》第十三條，責(zé)令懷化市政府法制辦對(duì)該文件進(jìn)行審查。

　　在省市兩級(jí)政府法制部門(mén)的督促下，2006年2月底，洪江區(qū)管委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整醫(yī)療保險(xiǎn)異地安置人員管理方式的通知》(洪管發(fā)［2006］4號(hào))，廢止了洪管發(fā)［2000］13號(hào)第三十條。新規(guī)定將“異地安置退休人員的醫(yī)療費(fèi)用自2006年1月1日起停止實(shí)行年度定額管理”，改為“按三級(jí)綜合醫(yī)院6000元/人、二級(jí)綜合醫(yī)院4000元/人、中醫(yī)三甲醫(yī)院5000元/人、中醫(yī)二甲醫(yī)院3000元/人的限額支付。”

　　然而，這位只用書(shū)信與省法制辦同志“見(jiàn)面”的楊秀熾又寄來(lái)了第二封信。信中認(rèn)為，洪管發(fā)［2006］4號(hào)文件規(guī)定的定額標(biāo)準(zhǔn)偏低，與洪管發(fā)［2000］13號(hào)規(guī)定的醫(yī)療費(fèi)用年度包干辦法相比，“是換湯不換藥，仍違反國(guó)家和省醫(yī)療保障政策”。

　　對(duì)群眾再次反映的情況，省法制辦十分重視。通過(guò)檢索相關(guān)規(guī)定，省法制辦審查認(rèn)為，群眾的再次“告狀”是有道理的。2006年7月，省政府法制辦向洪江區(qū)管委會(huì)發(fā)出通知，指出其《關(guān)于調(diào)整醫(yī)療保險(xiǎn)異地安置人員管理方式的通知》第七條，違反《湖南省人民政府關(guān)于印發(fā)〈湖南省建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》第三條第二款(關(guān)于參保人員住院醫(yī)療費(fèi)用分段個(gè)人負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定)，要求其停止執(zhí)行并自行糾正。

　　洪江區(qū)管委會(huì)收到通知后不敢怠慢，于半個(gè)月后發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整醫(yī)療保險(xiǎn)異地安置人員管理方式的補(bǔ)充通知》(洪管發(fā)［2006］13號(hào))，對(duì)洪管發(fā)［2006］4號(hào)第七條作出了糾正。

　　政府法制辦成為捉拿問(wèn)題文件的“門(mén)神”

　　至此，從未現(xiàn)身的楊秀熾究竟是何許人已經(jīng)不重要。重要的是，維權(quán)群眾足不出戶就得到了救濟(jì)，百姓節(jié)省了維權(quán)成本，政府排除了和諧隱患。

　　從2005年8月開(kāi)始，湖南省政府法制辦設(shè)立備案審查和譯審處，專門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督和備案審查。無(wú)論是省直部門(mén)還是各市(州)政府，其發(fā)出的通知、批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要等等“紅頭文件”一律要報(bào)送省政府法制辦進(jìn)行備案審查。

　　湖南省政府法制辦備案審查和譯審處尹平生處長(zhǎng)認(rèn)為，行政過(guò)程中三大要求促使規(guī)范性文件的審查工作提速。一是保障法制統(tǒng)一，政令暢通。“有的政府部門(mén)搞‘上有政策，下有對(duì)策’，偏離上級(jí)政府部門(mén)的方針政策，按自己的利益需求另起爐灶出臺(tái)文件。”二是規(guī)范行政行為，推進(jìn)依法行政。目前，不少地方干部不是根據(jù)法律行政，而是根據(jù)頂頭上司的文件辦事。“中央出臺(tái)了政策，如果市縣政府不專門(mén)發(fā)文指出如何貫徹，一些基層政府就觀望不動(dòng)。”三是保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。各地正在探索預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議的長(zhǎng)效機(jī)制，而規(guī)范“紅頭文件”正是從源頭上防止政府濫用行政權(quán)力侵害百姓權(quán)益。

　　根治問(wèn)題文件須破解深層次問(wèn)題

　　“真是上了一堂生動(dòng)的法治課，極大地增強(qiáng)了依法行政的意識(shí)。”懷化市洪江區(qū)管委會(huì)一位官員對(duì)連續(xù)兩次被責(zé)令糾正問(wèn)題文件作出了這樣的評(píng)價(jià)。

　　“我們的目的就是要促使政府在出臺(tái)文件時(shí)更加慎重，從而減少問(wèn)題文件。”尹平生認(rèn)為，許多政府部門(mén)一把手越來(lái)越重視規(guī)范“紅頭文件”，依法行政的水平由此上了一個(gè)臺(tái)階。從2005年8月開(kāi)始備案審查工作到2006年底，省政府法制辦共糾正問(wèn)題文件96件，而2007年以來(lái)需要糾正的文件驟降至2件。

　　另一方面，問(wèn)題文件生成的土壤依然存在。領(lǐng)導(dǎo)以身“試法”，是一些地方依法行政得不到貫徹的根本原因。尹平生認(rèn)為，不少文件出問(wèn)題都可以追究到政府首長(zhǎng)。有的政府法制部門(mén)指出文件存在問(wèn)題，并建議改正，但相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)還是堅(jiān)持要發(fā)。

　　按照法律規(guī)定，預(yù)備出臺(tái)的文件草擬出來(lái)后，應(yīng)先送交政府法制部門(mén)，通過(guò)后再交辦公廳印發(fā)。然而，一些市縣政府領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)到文件有問(wèn)題，干脆繞過(guò)政府法制部門(mén)出臺(tái)文件。從大量已經(jīng)被糾正的文件來(lái)看，絕大多數(shù)都未經(jīng)過(guò)合法性審查。

　　“我承認(rèn)，出臺(tái)這樣的文件不符合國(guó)家政策。但是，不這么規(guī)定，我們就管不住那些行政對(duì)象。”一名基層安監(jiān)局長(zhǎng)如此向省政府法制辦解釋。這樣的心態(tài)頗具代表性，其實(shí)質(zhì)是將政府的管理凌駕于法制統(tǒng)一之上。如何在依法行政的框架內(nèi)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的基層社會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)管，已經(jīng)成為目前地方政府提高執(zhí)政能力的重要議題。(半月談?dòng)浾?蘇海萍）