近一段時間，一份出自福建平和縣的“紅頭文件”備受輿論質疑：沒有初中畢業證，就不給辦結婚證。

　　這份名為《關于加大執法力度嚴格控制初中輟學的通知》的“紅頭文件”，明確規定：鄉鎮、村和教育、勞動、工商、公安、民政、土地等部門對未取得初中畢業證書的青少年不得開具勞務證明，不給予辦理勞務證、結婚證、駕駛證等。

　　在一片指責聲中，這份荒唐的“紅頭文件”日前被廢止，離實施尚不到1個月。

　　“平和縣這份‘紅頭文件’明顯違反了行政許可法、勞動法和婚姻法等法律規定。但根據我國現行行政訴訟法，公民對這樣的違法‘紅頭文件’還不能起訴。正是因為司法監督的缺位，使這類問題在各地、各部門一再出現。要有效阻止‘紅頭文件’濫發現象，應盡快修改《行政訴訟法》，擴大‘民告官’受案范圍，讓老百姓能起訴政府的‘紅頭文件’，接受司法審查。”北京大學憲法與行政法中心主任姜明安教授呼吁。

　　“紅頭文件”問題多

　　“亂”、“濫”二字最為突出

　　“紅頭文件”與公眾生活息息相關。據統計，行政管理中對社會發生效力的文件，85%是各級政府的規范性文件，但其中也存在不少問題。

　　有的地方政府出臺“紅頭文件”，以招商引資為由給予外地客商“法外優惠”；有的地方政府下發“紅頭文件”，指定下屬單位喝某一牌子的酒；還有的地方政府規定手機必須用某種彩鈴等等。

　　姜明安分析，這些“紅頭文件”的內容，明顯存在違法、壟斷、不正當競爭或歧視等種種問題。它們或者違反了法律明文規定，或者違反了法律的目的、原則、精神，或者規避法律，以謀取本部門、本地方利益之私。

　　當前“紅頭文件”存在的問題，姜明安認為基本可以用兩個字表述：“亂”和“濫”。制定主體亂，調整范圍亂，制定程序亂；為行政機關濫設權力、管理手段和強制措施等，為行政相對人濫設義務、處罰等。還有的行政機關把“紅頭文件”當作自己的“隱性權力資源”，文件制定后不公開，鎖在抽屜里自行掌握，以達到“民可使由之，不可使知之”而濫用權力的目的。

　　緣何不斷上演

　　缺乏法律規范，缺少有效監督

　　問題“紅頭文件”為何不斷上演？姜明安分析至少有“兩缺”：

　　首先，對“紅頭文件”缺乏法律規范。

　　行政法規和規章屬行政立法，《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》對其制定權限、調整范圍和程序予以嚴格的規范。如須經相應會議通過，行政首長簽署，通過政府公報和有關報刊向全社會公布等，故其質量相對較高。而對規章以下的規范性文件，即“紅頭文件”，我國至今沒有相應的法律對之加以規范，故質量難以保障。

　　其次，對“紅頭文件”缺少有效監督。

　　根據現行行政訴訟法，我國只有拘留、罰款等具體行政行為可訴，而行政法規、規章和“紅頭文件”等抽象行政行為則都不可訴。行政法規、規章不可訴，尚可受到人大常委會、國務院法制部門等的一定監督；“紅頭文件”所受的監督，反而更少。故制定者們有時就會無所畏懼，恣意妄為。

　　損害帶有“普遍性”

　　不僅損害眾多人的利益，而且會導致連續不斷的訴訟

　　和具體行政行為相比，“紅頭文件”這種抽象行政行為違法，危害更大。“對國家、社會公益及公民、法人和其他組織造成損害的范圍會更大，導致的是‘普遍性’損害，會影響不特定群體的利益。”姜明安說。

　　他用一個違法罰款的具體行政行為和一個亂收費的“紅頭文件”作比較。前者侵害的是一個或幾個人的合法權益，后者侵害的是一個地區乃至全國的某一群體甚至全體人的合法權益。對前者，被罰人可以到法院起訴；對后者，相對人不能直接起訴。

　　即使“紅頭文件”實施后形成亂收費的具體行政行為，相對人也只能起訴亂收費行為。法院明知該“紅頭文件”違法，卻不能撤銷。

　　他說，如此一來，一個問題“紅頭文件”，不僅將會損害眾多人的利益，而且會導致連續不斷的訴訟，無謂耗費司法資源。

　　外部監督更有優勢

　　內部監督和司法審查應并存

　　目前，省、市、縣、鄉“四級政府、三級備案”的規范性文件備案審查制正逐步健全，以發現“紅頭文件”的問題并予糾正。

　　拿這種行政機關內部糾錯制度和司法審查相比，姜明安認為“各有利弊”——

　　備案審查等內部監督，較為快捷，可以在較短時間內發現錯誤并予糾正。同時，糾錯成本比訴訟低。但是，備案審查由于審查的文件多，人手少，且與“紅頭文件”無切身利益關系，缺乏受害人“摳問題”的那種積極性，發現問題的幾率較小；即使發現問題，由于上下左右的關系，糾錯的力度也會打折扣。

　　司法審查則不同。監督主體千千萬萬，且“紅頭文件”涉及相對人的切身利益，他們有極大的監督熱情和積極性。再加上審判公開，法官即使想為“紅頭文件”“護短”也很難。

　　他說：“行政訴訟花時間、花錢。所以只能兩種監督并存，而不能以司法審查取代備案審查。”

　　審查把握尺度

　　限于審查發布者權限等三方面

　　行政訴訟法已施行17年。隨著依法行政的推進和全社會法律意識的提高，對“紅頭文件”進行司法審查的社會環境日益成熟。

　　姜明安認為，現在把“紅頭文件”納入行政訴訟受案范圍，是必要的，也是適當的。當然，和對具體行政行為的審查相比，對“紅頭文件”審查的“度”應該小些。因為“紅頭文件”涉及政策，而政策屬于行政自由裁量的范圍，司法審查不應干預行政機關自由裁量權的行使。

　　他認為，法院對“紅頭文件”的司法審查一般應只限于三個方面：其一，被告是否享有發布“紅頭文件”的權限；其二，“紅頭文件”是否與法律、法規或規章的明文規定相抵觸，或者是否明顯違反法律的目的、原則和精神；其三，是否符合法律規定的制定、發布程序，如是否依法召開座談會、聽證會或通過其他形式聽取行政相對人的意見；是否經過必要性、可行性論證；是否公開發布；是否報送備案審查等。(吳兢)