在江蘇鹽城、河北永年，黨委出臺(tái)政策措施性文件，政府法制辦不簽字，就不簽發(fā)——
文件不帶“毛病”，實(shí)施起來更加順利
利用了現(xiàn)有行政資源，節(jié)省了黨委決策成本
主動(dòng)把好“法律關(guān)”，具有良好的示范帶頭作用
地方黨委出臺(tái)的有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏觀決策文件，往往涉及公民的直接權(quán)益，受到當(dāng)?shù)厝罕姷钠毡殛P(guān)注。
不久前，記者在江蘇鹽城市、河北永年縣采訪時(shí)了解到，為保證黨委決策的合法性，確保群眾利益不受侵犯，當(dāng)?shù)攸h委制定的政策措施性文件須經(jīng)政府法制辦的審查，合格后才能正式出臺(tái)。
文件出臺(tái)先過“法律關(guān)”
縣委和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委出臺(tái)的政策措施性文件，必須通過縣政府法制辦的合法性審查
鹽城市政府法制辦公室主任吳先國(guó)的辦公桌案頭，放著一大沓黨委文件修改意見留存稿。抽出一份——《鹽城市委、市政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境六項(xiàng)制度(征求意見稿)》的修改意見稿，原文是什么、怎么改、理由是什么，一目了然。
那是2006年11月，市委市政府決定在全市集中整治經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，并準(zhǔn)備出臺(tái)一份文件，市委讓法制辦先行把關(guān)。“別看只有六項(xiàng)制度，涉及的法律不少。”吳先國(guó)說，拿到意見征求稿后，他們光查閱相關(guān)法律法規(guī)就用了兩天時(shí)間，隨后審查小組對(duì)草案條文逐條審讀，果真發(fā)現(xiàn)了3處需要改動(dòng)的地方。
吳先國(guó)回憶說，其中一處是重大行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)。按照征求意見稿的規(guī)定，“較大數(shù)額罰款，本市是指對(duì)公民處以500元以上、法人或其他組織處以5000元以上的罰款”。他們發(fā)現(xiàn)這與上級(jí)文件規(guī)定不符。
根據(jù)《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則》，“較大數(shù)額罰款，是指對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中公民的違法行為處以500元以上、法人或其他組織的違法行為處以1000元以上、對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為處以2000元以上的罰款”。因此，他們建議將相關(guān)內(nèi)容予以修改。
“這一改動(dòng)，保持文件規(guī)定的一致性，避免了執(zhí)行沖突。”吳先國(guó)介紹，他們對(duì)這一文件的3條修改意見，在正式出臺(tái)的文件中均被采納。
據(jù)記者了解，鹽城法制辦為黨委文件把法律關(guān)，緣于2006年9月鹽城市委出臺(tái)《中共鹽城市委常委會(huì)議事決策規(guī)則》，這個(gè)規(guī)則規(guī)定實(shí)行重大決策法律審查制度，市委常委會(huì)重大決策出臺(tái)前，必須先由市政府法制部門牽頭進(jìn)行法律審查。
無獨(dú)有偶。今年4月，河北永年縣也出臺(tái)了《永年縣規(guī)范性文件管理辦法(試行)》，規(guī)定縣委和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委出臺(tái)的政策措施性文件，必須通過縣政府法制辦的合法性審查，如有意見必須修改，拒不修改或修改后仍不能通過的，有關(guān)部門不予簽批生效。
永年縣法制辦主任劉雄輝介紹，他們縣還專門成立了由縣委、縣政府組成的依法執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)小組，小組下設(shè)辦公室，與法制辦合署辦公。
一南一北的一市一縣，對(duì)黨委文件的規(guī)范，有著相同的認(rèn)識(shí)和重視。鹽城市委書記趙鵬和永年縣委書記李士杰，多次在公開場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)依法行政的重要性，并表示重要文件的出臺(tái)，沒有法制辦的法律意見，他們不會(huì)簽字，也不敢簽字。
“事前審查”防“公家有錯(cuò)”
對(duì)“公家有錯(cuò)”采取“事后糾錯(cuò)”的方式不容易，采取“事前審查”來防范更具實(shí)效性
黨委文件為何先要讓法制辦“把關(guān)”？趙鵬認(rèn)為，“公家有錯(cuò)”往往會(huì)給群眾帶來很大損害，也給黨委、政府的形象帶來不可低估的負(fù)面影響。從實(shí)踐來看，對(duì)“公家有錯(cuò)”采取“事后糾錯(cuò)”的方式不容易，采取“事前審查”來防范更具實(shí)效性。
考量鹽城、永年兩地黨委文件的“事前法律審查”機(jī)制，有異曲同工之妙，步驟大體相同，分為四步：
第一步，制定計(jì)劃時(shí)，由法制部門評(píng)估，看有無必要出臺(tái)該文件。
第二步，文件起草前，起草部門聽取各方意見，特別是法制部門的意見。
第三步，文件草案形成后，召開法制論證會(huì)，提交常委會(huì)討論。
第四步，文件草案由法制辦全面審查簽字后，由黨委領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。
據(jù)兩地法制辦主任介紹，審查出的問題主要表現(xiàn)在：文件用語不準(zhǔn)、法律程序不當(dāng)、執(zhí)法職能混淆、與法律規(guī)定不符等等。這些問題的產(chǎn)生，大多緣于文件起草部門及相關(guān)人員，對(duì)法律知識(shí)的了解不全面，比如文件引用的是已失效的法律法規(guī)條文等。同時(shí)，他們也坦言，不排除個(gè)別起草文件的部門出于部門利益，采取故意誤讀法規(guī)、模糊法律術(shù)語，甚至沒有法律依據(jù)而越權(quán)設(shè)立規(guī)定等手法，起草了違法的文件內(nèi)容。
示范效應(yīng)初顯
在黨委的影響和帶動(dòng)下，紀(jì)委、組織部等黨委部門和工青婦等團(tuán)體，在出臺(tái)文件時(shí)，都會(huì)主動(dòng)請(qǐng)法制部門把關(guān)
雖然江蘇鹽城與河北永年兩地規(guī)范黨委文件的做法實(shí)施時(shí)間并不長(zhǎng)，但其效果已初顯。
據(jù)鹽城市法制辦統(tǒng)計(jì)，一年多來，他們已30多次為市委重大決策文件出臺(tái)把“法律關(guān)”，先后提出法律意見190多條，使市委出臺(tái)的文件沒有出現(xiàn)任何違法侵權(quán)問題。同時(shí)，由于出臺(tái)的文件不帶任何“毛病”，實(shí)施起來也更加順利。
永年縣法制辦主任劉雄輝也介紹說，雖然該縣實(shí)施黨委文件“事前法律審查”制度才3個(gè)月，但已經(jīng)避免了2個(gè)“問題文件”的產(chǎn)生。
談及黨委文件請(qǐng)法制辦“把關(guān)”的好處，江蘇省政府法制辦主任孫如林還提到一點(diǎn)：目前，省級(jí)以下黨委沒有專門的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。隨著我國(guó)民主法治建設(shè)的完善，黨委在制定決策性文件時(shí)，面臨的法律約束越來越多。政府法制辦為黨委決策提供及時(shí)、便利的法律參謀意見，實(shí)際是利用了現(xiàn)有行政資源，節(jié)省黨委決策成本。
“黨委依法執(zhí)政的意識(shí)和創(chuàng)新做法，值得肯定。”國(guó)家行政學(xué)院副研究員宋功德認(rèn)為，黨委出臺(tái)文件主動(dòng)把好“法律關(guān)”，將會(huì)在全社會(huì)起到良好的示范帶頭作用。
誠(chéng)如宋功德所說，鹽城市和永年縣兩地黨委依法決策的做法，示范效應(yīng)開始顯現(xiàn)。在黨委的影響和帶動(dòng)下，紀(jì)委、組織部等黨委部門和工青婦等團(tuán)體，在出臺(tái)文件時(shí)，都會(huì)主動(dòng)請(qǐng)法制部門把關(guān)。這樣一來，“公文有錯(cuò)”的現(xiàn)象得到了有效預(yù)防。
“法制辦的工作量雖然大了，但我們沒有任何怨言。依法執(zhí)政、依法行政氛圍濃了、水平高了，于黨于國(guó)于民都有利。”法制辦一位工作人員如是說。(記者 黃慶暢)
相關(guān)鏈接
一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。
——摘自《中華人民共和國(guó)憲法》
黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。
——摘自《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》
堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展。
——摘自胡錦濤2007年6月25日在中央黨校的重要講話
改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。完善重大決策的規(guī)則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上。
——摘自中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定
