中新網(wǎng)12月25日電 剛剛發(fā)行的《中華人民共和國行政區(qū)劃圖》，是中國有史以來第一幅法定行政區(qū)劃地圖，它將有利于解決由于邊界不清造成的千年紛爭。最新出版的中國《新聞周刊》以“劃定中國”為題作詳細(xì)報道。
這決不是一幅單純的中國地圖，雖然在常人的眼里，它與以往的中國地圖似乎并沒有多少差別。
“這是自秦始皇設(shè)立郡縣制以來中國第一幅法定行政區(qū)劃地圖，是中國有史以30萬人歷經(jīng)10年完成的第一次全面大勘界的結(jié)果。”2002年12月9日，作為一名具體負(fù)責(zé)勘界工作的官員，民政部區(qū)劃地名司巡視員宋繼華在談到即將發(fā)行的《中華人民共和國行政區(qū)劃圖》時，不由自主地興奮起來。
“它標(biāo)志著中國歷史上第一個行政區(qū)域法定界線終于劃定，標(biāo)志著中國省縣兩級陸地行政區(qū)域界線第一次全部劃清，標(biāo)志著中國的行政區(qū)域界線管理方式由過去的無序、被動、粗放型管理走上了法治化、科學(xué)化、規(guī)范化的管理新路。”
此前，所有的中國地圖對95%以上的省界縣界采取的都是權(quán)宜劃法，一旦發(fā)生了邊界爭議，這種權(quán)宜界線就“不算數(shù)”了。恰恰因為邊界不清，僅建國以來省際邊界爭議引起的群眾性械斗中，就有數(shù)千人被打死打傷。
因此，這幅地圖被民政部高層官員稱為“一圖劃定中國”。
千年爭端
許多人可能為此吃驚：在中國幾千年的歷史中，一直有一塊重要的空白——國內(nèi)的行政區(qū)域界線從來沒有明確劃分過，省與省、縣與縣之間的界線普遍不清，每個省縣的具體行政面積難以確定。
民政部區(qū)劃地名司陳克相處長不無遺憾地說：民國初期，曾經(jīng)計劃勘測邊界、編制全國行政區(qū)劃詳圖，但終因抗戰(zhàn)爆發(fā)和政治腐敗而未能實施。中華人民共和國成立后，隨著調(diào)整行政區(qū)劃和解決邊界爭議，劃定過部分行政區(qū)域界線，但省縣兩級行政區(qū)域界線普遍不清的情況仍然沒有得到解決。
據(jù)1987年民政部統(tǒng)計，全國省縣界線中，習(xí)慣線占77%，爭議線占18%，法定線僅占5%。
由于行政區(qū)域界線不明確和未經(jīng)依法勘定，幾千年來，關(guān)于地界的爭議和械斗從來就沒有停止過。陳克相說，在“老黑山”、“清涼峰”抬著棺材，血戰(zhàn)到底……你仍然能從發(fā)霉的歷史資料中隱約聽到殺伐之聲。
陳克相有一個觀點，邊界之爭實質(zhì)上就是資源之爭。在淘金的浪潮中，貴州省天柱縣與湖南省會同縣接壤的油麻坳、長臘彎、斷脛坳等金礦區(qū)，僅1995年就發(fā)生械斗20余起，每年都有數(shù)萬兩黃金流失。
問題還不僅僅在此，陳克相說：“一系列按照行政區(qū)域?qū)嵤┑姆煞ㄒ?guī)，一到了爭議的邊界地帶就到此為止了；一些邊界地帶變成了‘三不管’地帶，成為違法犯罪的集散地；一些有爭議的草原牧場、礦產(chǎn)資源、土地森林、海島灘涂都成為閑置資源，或者幾方都是掠奪性地使用，破壞程度慘不忍睹；一些民族地區(qū)發(fā)生的邊界爭議，往往誘發(fā)民族宿怨，破壞了民族團(tuán)結(jié)，有的甚至釀成了嚴(yán)重的政治事件。”
“厘正疆界乃國家之要政”。只有明確各行政區(qū)域界線，并用法律形式將其確定下來，才能從根本上解決爭議問題。勘界，橫穿2000年時空，這項裹挾著各種矛盾的工作已經(jīng)刻不容緩。
中國，亟需劃清自己的內(nèi)部“地盤”。
十年堪界
1984年9月，中國西部五省區(qū)解決行政區(qū)域界線爭議討論會上，民政部部長崔乃夫第一次提出了“全面勘定各省、區(qū)、市、縣的邊界走向，制定全國的行政區(qū)劃圖”的主張。
經(jīng)過了10年艱難探索和試點，1995年，國務(wù)院勘界工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，并在北京召開了全國勘界工作會議，勘界工作全面推開。20萬勘界人員揭開為共和國鑄界工作的序幕。
2001年底，勘界工作完成，中國省、縣兩級陸地行政區(qū)域界線全部劃定。全國68條、長約63000公里的省級界線，約6400條、長41萬多公里的縣界全部完成了界線劃定、資料匯總工作，除個別縣界外，省縣兩級行政區(qū)域界線都完成了報批工作。
至此，署名國務(wù)院的32300座界碑永久性地設(shè)在行政區(qū)域的關(guān)鍵部位。
民政部區(qū)劃地名司陳克相處長一直參與并見證了這10年的勘界史。陳以幾個“第一”總結(jié)“劃定中國”的歷史意義：第一次由中央政府組織全面勘界工作；第一次由界線雙方人民政府簽訂聯(lián)合勘定的行政區(qū)域界線協(xié)議書，并由中央、省兩級政府批復(fù)；第一次實地豎立了署名中央政府的省、縣兩級標(biāo)準(zhǔn)界樁；第一次形成了一整套省、縣兩級行政區(qū)域界線勘界成果檔案。
幾千年沒有開展的勘界工作，能在短短的10年內(nèi)完成，陳克相說：“這歸功于黨中央和國務(wù)院下了最大的決心。”1999年，國務(wù)院總理朱钅容基做了長篇批示，要求“務(wù)必重視勘界工作，從大局出發(fā)，從穩(wěn)定出發(fā)，從民族團(tuán)結(jié)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擺脫貧困出發(fā)，不能再出問題”，“今后如果再發(fā)生械斗，甚至導(dǎo)致生命財產(chǎn)損失的，中央、國務(wù)院一定要追究黨、政一把手的責(zé)任”。2001年1月18日，中共中央總書記江澤民親自主持中央政治局常委會，具體內(nèi)容就是劃定甘青、藏青邊界未定地段界線及解決微山湖爭議問題。
“遠(yuǎn)看像要飯的，近看像挖炭的，仔細(xì)一打聽，原來是勘界辦的。”這是在邊界農(nóng)民中流傳的順口溜。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國大勘界期間，勘界工作者因公傷亡的就有100多人。
陳克相還透露：由于微山湖爭議問題，山東與江蘇的微山湖段省界尚未最終確定，但民政部已經(jīng)將此段省界處理意見上報國務(wù)院審批。此圖上山東與江蘇的微山湖段省界暫以民政部的處理結(jié)果劃出，其他的省界均為國家法定界線。
在全面勘界的基礎(chǔ)上，陳克相介紹道，《行政區(qū)域界線管理條例》已于2002年7月1日起實施，行政區(qū)域管理工作已納入法制化軌道。目前，由民政部主管的省界信息管理系統(tǒng)已在2001年6月啟動，預(yù)計兩年后中國省界全部形成科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化管理。
全面完成勘界工作只是萬里長征開始了第一步，多吉才讓部長說，還有許多工作要接著做。
勘界已經(jīng)結(jié)束，管界才剛剛開始。
背景一：《中華人民共和國行政區(qū)劃圖》
這幅地圖長1640毫米、寬1184毫米，比例為1:400萬，由中華人民共和國民政部、國家測繪局編制、發(fā)布，中國地圖出版社出版發(fā)行，首印5000幅，每幅定價100元人民幣。
背景二：歷史上的行政區(qū)域管理
公元前221年，秦始皇統(tǒng)一中國后即全面推行郡縣制。經(jīng)過歷代的演變，到民國時期形成了省、州、縣等比較完備的地方行政區(qū)劃體制。但是，長期以來，各個朝代對行政區(qū)域的管理都很粗糙，一般只有“四至”(東西多少里，南北多少里)、“八到”(在不同的方位定八個點)，作為行政區(qū)劃一個重要組成部分的行政區(qū)域界線，哪里曲、哪里彎卻不得其詳。
黃土高原的某個地方歷史上因為界線不清，地方官吏無計可施，索性就讓狗來決定。捅狗一刀，狗負(fù)痛而跑，一路留下血跡，沿血跡挖出一條溝，就作為兩地的分界線。這則“狗拉壕”的故事在中國區(qū)劃界廣為流傳。
背景三：邊界紛爭
建國以來，截至20世紀(jì)80年代，發(fā)生在省界上的邊界爭議和群眾性械斗就有800多起，涉及29個省、自治區(qū)、直轄市的330多個縣級單位，爭議面積達(dá)到14萬多平方公里——這相當(dāng)于安徽省的總面積。到90年代中期，在省界上發(fā)生的邊界爭議突破千起，每年的直接經(jīng)濟(jì)損失不低于1億人民幣。據(jù)不完全統(tǒng)計，數(shù)千名群眾被打死打傷。而縣界上的爭議更是成千上萬，準(zhǔn)確傷亡人數(shù)連陳克相本人也“無法得知”。
文章來源：中國《新聞周刊》
原標(biāo)題：劃定中國
作者：秦立東
