“總理太累了”

　　采訪中，《瞭望》新聞周刊發現，現行國務院議事協調機構共設置了29個，其中，類似國家能源委這樣以溫家寶總理為主任或組長的國務院議事協調機構，有7個，除能源委外，包括國家國防動員委員會、國家科技教育領導小組、國務院西部地區開發領導小組、國務院振興東北地區等老工業基地領導小組、國家信息化領導小組、國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組。據悉，溫總理曾一度擔任多個議事協調機構的負責人。

　　因此，當得知溫總理擔任國家能源委主任的消息后，除了為國家能源工作機構規格升格而欣慰之外，熊文釗深深感到，“總理太累了。”這位政府機構改革研究學者告訴本刊記者，許多行政管理工作之所以要設立國務院層面的議事協調機構，就是因為部門公務關系協調難度太大，“一方面說明領導的確高度重視，另一方面說明部門小而多、職能不協調，國務院首長任主任也說明難度大。如果長期靠總理主持這么多、這么復雜的部長會議來協調和處理問題，人為因素太多，協調成本太高，長期看不但效率較低而且難以持久。”

　　目前，國務院組成部門有28個部委(署、行)，特設機構1個，直屬機構18個，辦事機構6個，部委(辦)管理的國家局13個，直屬事業單位14個，國務院議事協調機構和臨時機構29個。熊文釗認為，由于政府機構職能劃分不盡合理，職能交叉和互相扯皮的的情形不時出現，因此不斷要求國務院層面設立議事協調機構和臨時機構。

　　“這種局面不僅難以遏制，而且還有繼續發展蔓延之勢。”在他看來，議事協調機構和臨時機構不斷增加，“究其原因，政府部門太多，而且政府部門職能交叉的原因首當其沖。由于部門與部門之間職責權限劃分不盡合理，造成事權與責任脫節，協調性事務人為增多。”因此，長期看，仍然必須“探索實行職能有機統一的大部門體制。”

　　“一旦大部門體制真正建立起來，能源主管職責權限清楚，就能建立法律基礎上的公務協助關系。比如主管部門主管的事，與其他部門有關系的，如果需要其配合而沒有配合，所涉部門就得負法律責任。”熊文釗指出，“不用扯皮，不用請客吃飯，不用高層領導事事出面將大大減少很多成本。”

　　反思機構改革“半程跑”

　　國家能源局局長張國寶曾于2009年初表示，國家能源局要掌管全國能源工作，但缺乏實施行業管理的手段和資源。張國寶主持能源局工作一年后作出如此表述，一定程度上說明2008年機構改革沒有完全達到預想。

　　以能源管理體制來看，盡管從國家能源局的職責劃分應該是比較明確，但與能源管理體制改革相對應的法律法規沒有出臺，有關配套改革措施有待明確。國家能源局要“實施對石油、天然氣、煤炭、電力等能源的管理”，但“如何管理”？需不需要把分散在各部委的能源管理職能集中起來統一管理？能源管理的法制依據《能源法》何時出臺？如此等等，都是未解問題。

　　而且，我國大型能源企業，無論是中石油、中石化、中海油這樣的石油巨頭，還是國家電網、南方電網和五大發電集團這樣的“電老虎”，以及神華、中煤等煤炭航母，乃至中核、中廣核等核電巨擘，多為“副部級”。而作為能源管理部門的國家能源局，被“定位”為由國家發改委管理的“副部級”單位。這樣的能源管理體制，一開始就暗含著體制摩擦的隱患。

　　熊文釗認為，其他類似的機構改革盡管有大部制的考慮，但在實際運行中還是走了樣。比如，交通運輸，現在是五種運輸途徑、四個部門管理，“民航和公路關系不是太大，結果整合在一起，未能抓住職能有機統一的大部門制的本質。”再比如，勞動就業是社會保障的基礎，社會保障是農村城鄉一體化。現在，農村社會保障在民政部，城市社會保障在社會保障部，應該對此整合，“而不應該把國家公務員管理放在人力資源部，全世界都沒有這樣的政府部門，這是一個企業的名稱？而且公務員管理和勞動社會保障，各自考慮的問題完全不同，放在一起很難想象是增強還是削弱了社會保障。”

　　熊文釗告訴本刊記者，十七大報告對機構改革強調“探索”，也就是說要分析透徹、看清問題，不要求馬上實施，“現在回頭來看，2008年3月的機構改革有點著急。”當然，大部制改革之所以難，另一個重要原因就是部門利益阻礙。“以前工人下崗都沒有發生大的震蕩，現在一改到自己頭上就搞不動了？”他最后說，應該站在科學發展觀和國家長遠利益的角度，堅決清除機構改革中的人為因素，“我們的公共成本太大了。”□