能源委考驗(yàn)大部制改革

　　國(guó)家能源委的高規(guī)格成立，既意味著能源戰(zhàn)略國(guó)家意志的繼續(xù)加強(qiáng)，也意味著能源管理體制的協(xié)調(diào)性仍待改善

　　文/《瞭望》新聞周刊記者王健君尚前名 實(shí)習(xí)生劉洋王子鳶

　　“這次能源委成立，兩位政治局常委分別出任主任和副主任，再次表明中央高層對(duì)能源工作的高度重視，意義深遠(yuǎn)。”中央民族大學(xué)法學(xué)院教授、法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)認(rèn)為，由于能源問(wèn)題涉及電力、煤炭、石油，以及價(jià)格改革、市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收、進(jìn)出口、安全等多方面，“現(xiàn)有的國(guó)家能源局職責(zé)難以囊括全部，國(guó)家能源委員會(huì)的成立，有助于解決多頭管理、分散管理、協(xié)調(diào)性差的積弊。”

　　不過(guò)，熊文釗認(rèn)為，“國(guó)家能源委員會(huì)”的組織形式，仍然是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而非職能獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不是建立在法制化基礎(chǔ)上的職能有機(jī)協(xié)調(diào)，“應(yīng)該是職權(quán)主管原則下多部門(mén)的公務(wù)協(xié)作關(guān)系，也即與其他部門(mén)建立有效的公務(wù)協(xié)作的獨(dú)立主管部門(mén)。”

　　2007年黨的十七大報(bào)告明確了我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的思路和方向，也即“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)問(wèn)題”。

　　按照這個(gè)指導(dǎo)思想，無(wú)論是能源管理體制的健全，還是大部制改革，“還需要繼續(xù)探索完善，任重道遠(yuǎn)。”在熊文釗看來(lái)，從重視能源戰(zhàn)略管理的角度理解，目前成立以能源委為基礎(chǔ)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，非常重要，“但協(xié)調(diào)好了后，希望將來(lái)能建立一個(gè)職能主管部門(mén)，以便更有效地進(jìn)行中長(zhǎng)期、遠(yuǎn)期規(guī)劃。”

　　能源委的戰(zhàn)略意義

　　在過(guò)去30年里，我國(guó)能源管理體制改革僅涉及管理機(jī)構(gòu)的變更，就發(fā)生了20次。所涉范圍之廣、變化之大、影響之深，與其他領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革相比，也甚為罕見(jiàn)。

　　2008年3月，我國(guó)進(jìn)行了最新一次政府機(jī)構(gòu)改革，目的是要“解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)問(wèn)題”。但能源管理職責(zé)目前依然分散在國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、中組部、國(guó)資委、商務(wù)部、財(cái)政部、科技部、環(huán)保部、國(guó)家安監(jiān)總局和國(guó)家煤監(jiān)局、國(guó)家電監(jiān)會(huì)等多個(gè)部門(mén)。

　　比如，能源重大項(xiàng)目的投資審批和價(jià)格制定權(quán)，仍然掌握在國(guó)家發(fā)改委，上游礦產(chǎn)資源勘探和開(kāi)發(fā)仍歸國(guó)土資源部管理，成品油市場(chǎng)準(zhǔn)入審批權(quán)依然在商務(wù)部，而大型能源企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任命權(quán)則在中組部……甚至目前戰(zhàn)略作用越來(lái)越大的油氣管道運(yùn)輸，其管理機(jī)構(gòu)中國(guó)石油天然氣管道局，竟然由中石油這樣一家企業(yè)來(lái)管理。

　　同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)存在于能源行業(yè)和企業(yè)之間，因缺乏協(xié)調(diào)而相互掣肘的現(xiàn)象，尚未發(fā)生根本改觀。比如，至今年年上演的“煤電之爭(zhēng)”。專(zhuān)家直言，煤與電本是上下游依存緊密的兩大能源行業(yè)，卻因?yàn)槿鄙俳y(tǒng)一的管理成了兩股道上跑的車(chē)，僅僅依靠國(guó)家發(fā)改委從價(jià)格上協(xié)調(diào)矛盾，難以解決問(wèn)題。

　　令人印象最深刻的是2008年年初發(fā)生了雨雪冰凍災(zāi)害，面對(duì)華東、華南電煤供應(yīng)的嚴(yán)峻形勢(shì)，1月31日上午中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志在大同深入煤礦一線考察生產(chǎn)，下午又風(fēng)塵仆仆趕到秦皇島港煤碼頭了解轉(zhuǎn)運(yùn)情況。能源管理體制不順仍然牽扯了最高層很大的精力。

　　而且，能源所涵蓋的煤炭、電力、石油、天然氣、核能和新能源等多個(gè)領(lǐng)域，其主體多是國(guó)企。如果沒(méi)有獨(dú)立有效的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，在國(guó)資委年度業(yè)績(jī)考核下，時(shí)刻考慮經(jīng)濟(jì)效益的國(guó)企對(duì)能源開(kāi)發(fā)就會(huì)實(shí)施短期行為，重開(kāi)發(fā)、輕勘探，重生產(chǎn)、輕儲(chǔ)備……

　　尤其是，全球氣候環(huán)境壓力越來(lái)越大，對(duì)能源開(kāi)發(fā)和利用的約束越來(lái)越苛刻。目前，我國(guó)承諾到2020年，把碳排放強(qiáng)度在2005年的基礎(chǔ)上降低45%，非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)15%左右。新的形勢(shì)也要求我國(guó)急需建立一個(gè)高規(guī)格的能源管理機(jī)構(gòu)。

　　國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員常修澤告訴《瞭望》新聞周刊，此次成立議事協(xié)調(diào)機(jī)制上最高規(guī)格的國(guó)家能源委員會(huì)，既有權(quán)威性，又有能源局的執(zhí)行平臺(tái)，不論是對(duì)加強(qiáng)能源管理的有效性，還是起草能源“十二五”規(guī)劃，能源委對(duì)構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供應(yīng)體系都將發(fā)揮積極作用。

　　不過(guò)，采訪中也有專(zhuān)家擔(dān)憂，作為國(guó)家能源委的辦事機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)人由國(guó)家發(fā)展改革委主任兼任，可能會(huì)更加影響國(guó)家能源局的職能獨(dú)立。