土地流轉現有法律缺乏操作性

　　提示

　　中國農村土地流轉的法律規范經歷了一個從無到有，從不規范到日漸規范的過程。但就目前及今后而言，農地流轉必然會越加頻繁和復雜，流轉的范圍、方式、程度都將發生翻天覆地的變化。而我國憲法、民法通則、土地管理法、土地承包法等法律的規定過于籠統，缺乏可操作性，導致許多地方出現有法難依的現象，土地糾紛也日漸增多。

　　從“穩定和完善農村基本經營制度、健全嚴格規范的農村土地管理制度”這兩句話中要咂摸出什么味道來，似乎有些困難。記者請莫紀宏對此作更深的解讀時，他謹慎地表示，“這個提法實際上沒有透露出什么信號”，只能說明“中央對這一塊是很慎重的”，不會采取把握不準以及和基本制度相矛盾的做法，而是采取了穩步試點逐步推進的做法，在法律允許的范圍內推進可行的改革措施。

　　新華社報道援引專家說法稱，此種表達“為進一步完善農村基本經營制度留下了更大的探索空間”。

　　物權法草案專家建議稿起草組成員、中國人民大學法學院教授王軼今天在接受本報記者采訪時也表示，作為三中全會會議的一個公報，它的職責和定位也不應該涉及非常具體的農村土地權利配置狀況，它只要描述一個將來的發展方向就可以了。

　　王軼從物權法的角度對此作了特別解讀。在他看來，三中全會的公報，實際上讓物權法中有關農村土地制度的法律條文的含義變得比較明確。因為在物權法起草的過程中，圍繞農村土地制度爭議最大的一個問題，就是關于土地承包經營權流轉的自由度進一步增加的問題。

　　據王軼介紹，土地承包經營權按照取得原因的不同可以分成兩種，一種是“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)通過拍賣、招標或者是公開協商的方式設定的土地承包經營權，這在物權法上是允許設定抵押權的。而允許設定抵押權從某種意義上來講，就是允許土地承包經營權相對比較自由地進行流轉。

　　但還有一種土地承包經營權取得方式，就是通過發包方和集體組織的成員訂立土地承包經營合同，來設定土地承包經營權。這就引發了一個問題，“四荒地”以外的其他土地承包經營權可不可以設定抵押權，可不可以自由地進行流轉？這個問題在物權法起草中爭議很大。

　　“我注意到三中全會的公報中，有些話其實跟這個問題是有直接關系的，比如‘積極發展現代農業，提高農業綜合生產力’。另外，公報通篇都貫徹了要破除城鄉二元結構、實現城鄉一體化的思想。”王軼說，“這里就涉及到一個問題，現代農業肯定是用現代的技術手段、生產工具來進行生產經營活動的，而今天在很多地方，一個家庭享有承包經營權的土地可能只有幾分，多的話也就幾畝，那么，現代農業技術、農業機械如何在這樣的一個土地狀況下使用？”

　　由此推理，王軼認為，如果想發展現代農業就一定會出現農業的規模化經營，而這樣一種趨勢和公報中談到“穩定和完善農村的基本經營制度”是不沖突的，因為我們是在認可和強化農民對土地的承包經營權受法律保護的基礎上推動現代農業的發展。從這一點來講，如果沒有土地承包經營權的適度流轉，沒有土地適度的規模化經營，就無法實現公報中所提到的目標，也無法實現消除城鄉二元結構的目標。

　　有“三農”問題專家指出，實際上，土地政策的變化早在七年前甚至更早時就開始了。

　　據介紹，2001年3月發布的“十五計劃綱要”就已指出，“在長期穩定土地承包關系的基礎上，鼓勵有條件的地區積極探索土地經營權流轉制度改革”；2005年的“中央一號文件”曾要求，承包經營權流轉和發展適度規模經營，必須在農戶自愿、有償的前提下依法進行，防止片面追求土地集中。此后幾乎歷年都有重要文件強調這一問題。

　　莫紀宏從法律依據方面為記者作了一番梳理。他說，在上世紀80年代中前期，憲法和民法通則對于農村集體所有土地都是禁止流轉的。

　　而1988年的憲法修正案則有了新的規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這在立法上第一次明確了農村土地流轉的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權可以依法轉讓”的條文。

　　自2003年3月1日起施行的農村土地承包法，以法律形式賦予了“農民長期而有保障的土地使用權”，其中第十六條規定，承包方享有三個方面的權利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；法律、行政法規規定的其他權利。

　　與此相對應的是，承包方也要承擔三個方面的義務：維護土地的農業用途，不得用于非農建設；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規規定的其他義務。

　　2007年10月1日起實施的物權法第一百二十八條規定：土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。

　　專家指出，中國農村土地流轉的法律規范經歷了一個從無到有，從不規范到日漸規范的過程。就目前及今后一段時間而言，隨著農村經濟水平的不斷發展和農民收入結構的日益多元化，農村土地流轉必然會愈加頻繁和復雜，流轉的范圍、方式、程度都將發生翻天覆地的變化。

　　實際上，被國務院確定為“全國統籌城鄉綜合改革配套試驗區”的重慶、成都兩地在土地流轉方面，已進行了一系列先期的變革試驗。

　　今年5月，全國政協視察團赴成渝調研。在重慶涪陵的一家生豬養殖場，視察團看到了“龍頭企業+農戶”的經營方式：在一個平緩的山坡上，原先分散的土地被集中起來，實現了小規模經營，公司還為就地轉換為園區工人的農民配備了小型農具。

　　在重慶和成都的許多地方，視察團都看到了類似的模式。流轉出來的土地獲得了巨大的經濟效益，農民的收入也增加了。

　　其他省市農村的土地變革也在悄然興起。

　　在浙江，從2001年起，許多鄉村的農民就以契約形式把承包的土地交給他人經營，自己按土地面積得到一定收入，當地農民把這種土地稱為“股票錢”。據媒體報道的數據，到2001年底，多種土地流轉形式使得浙江共流轉耕地326萬畝，農村土地流轉涉及村數占總村數的66.4%。

　　山東省寧陽縣建立起了“股份+合作”的土地流轉路子和“底金+分紅+勞務收入”的土地流轉分配方式。