清華大學教授于安：“三定”結(jié)構(gòu)鮮明各環(huán)節(jié)嚴肅合法

　　“三定規(guī)定”源于憲法

　　記者：請談一下“三定規(guī)定”的具體含義。

　　于安：國務院部門“三定規(guī)定”是國務院部門主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱，是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國務院部門履行職能的重要依據(jù)。“三定規(guī)定”是政府部門組建，即大部制改革的步驟之一，是中心環(huán)節(jié)，也是大部制改革的保障。

　　記者：據(jù)您了解，“三定規(guī)定”的法律淵源有哪些？

　　于安：國務院出臺“三定規(guī)定”的依據(jù)是憲法和國務院組織法。根據(jù)憲法第89條第(三)項，即“規(guī)定各部和各委員會的任務和職責，統(tǒng)一領(lǐng)導各部和各委員會的工作，并且領(lǐng)導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作”；第(四)項，即“統(tǒng)一領(lǐng)導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”；第(十七)項，即“審定行政機構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓、考核和獎懲行政人員”，國務院有權(quán)確定中央職權(quán)的劃分，審定中央機關(guān)的編制。

　　因此，出臺“三定規(guī)定”，是有效的法律行為，應當?shù)玫阶袷亍?

　　“三定”出臺流程嚴肅合法

　　記者：據(jù)您了解，此次“三定規(guī)定”出臺、擬定和獲批，是怎樣一個程序？

　　于安：首先是國務院根據(jù)中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見和機構(gòu)改革方案，制定出臺“三定規(guī)定”，明確“三定規(guī)定”的基本原則和要求。

　　其次，各部委和直屬機構(gòu)提出本部門的“三定規(guī)定”草案，上報中央編辦。

　　然后，中央編辦對“三定”草案進行認真審核，并廣泛征求意見。據(jù)我了解，這次中央編辦征求意見的范圍一般都在20多個部門，最多征求了50多個部門的意見。

　　接下來，形成各部門的“三定”方案，按程序分別報請國務院各分管領(lǐng)導同志審核，最后提請國務院常務會議審議通過。

　　因此，可以說此次“三定”，從規(guī)定的出臺到方案的成型，再到方案的審批，各個環(huán)節(jié)都是嚴肅和合法的。

　　記者：那么，“三定規(guī)定”的重心是什么呢？

　　于安：從內(nèi)容上講，“三定規(guī)定”就是要確定各部委直屬機構(gòu)及其各部委直屬機構(gòu)之間的職權(quán)和職責，這其中也包含了國務院內(nèi)置機構(gòu)的職權(quán)職責。然后是確定各機構(gòu)人員編制和領(lǐng)導職數(shù)。

　　因為社會和經(jīng)濟形式處在不斷變化之中，立法也在與時俱進。因此，各部門的權(quán)力也處在不斷變動之中。比如在8月1日反壟斷法實施之前，因為沒有這樣的職權(quán)，國務院的部門設(shè)置上也就沒有這一項。但隨之，就要設(shè)立反壟斷委員會，然后再細化到商務部和工商總局等等。

　　所以，“三定規(guī)定”和方案的核心就是對職權(quán)的劃分，這也是機構(gòu)改革所要達到的目的。

　　權(quán)力分配優(yōu)于以往

　　記者：實際上，每一次的機構(gòu)變革，都把職權(quán)的劃分作為重要內(nèi)容來處理。此次的“三定規(guī)定”與以往有什么不同？

　　于安：本次“三定”在權(quán)力分配上也和以往有所區(qū)別。可以說，借這次機會，全面進行職能調(diào)整確有新意。

　　第一是該拿掉的拿掉。此次改革將微觀管理和事務性管理從各部門拿掉的頗多。最為明顯的是，從國家質(zhì)檢總局的原有職能中，將頗受公眾質(zhì)疑的“名牌推選”剝離到事業(yè)單位。再就是國家發(fā)改委的部分職權(quán)，進行了下放，使其更加強化了宏觀層面的管理。

　　第二是該增加的增加。比如根據(jù)目前的國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢，央行為了研究監(jiān)控熱錢等的國際資本流動，而設(shè)立了匯率司。再比如，人力資源和社會保障部，為了突出保護農(nóng)民工這一特殊利益群體，而增設(shè)了農(nóng)民工工作司等等。

　　第三是該強化的強化。比如環(huán)保總局到環(huán)保部的轉(zhuǎn)變，正說明了這一點。再比如能源管理和住房保障，都體現(xiàn)了強化的原則。

　　確立牽頭協(xié)調(diào)原則

　　記者：細化各部門權(quán)力分配，是否代表著各部門運行過程中不再會出現(xiàn)職能交叉的現(xiàn)象？

　　于安：正如我上面的分析，此次“三定”的重要內(nèi)容就是理順職責關(guān)系。這也是“三定”改革的大背景。多年來，政府運行中，確實存在一些職責交叉問題，影響了政府協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和行政效能。這次“三定”的一個突出原則就是，堅持一件事情原則上由一個部門負責。比如，本次改革在境外就業(yè)管理方面，明確將原勞動保障部的相關(guān)職責劃入商務部，由商務部負責牽頭外派勞務和境外就業(yè)人員的權(quán)益保護工作；在電影、音像制品、動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理方面，明確動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理職責統(tǒng)一由文化部承擔，電影管理職責統(tǒng)一由廣電總局承擔，音像制品管理職責統(tǒng)一由新聞出版總署承擔；在高校畢業(yè)就業(yè)管理方面，明確教育部負責畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導和服務工作，人力資源社會保障部負責畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導和服務工作。

　　但是，“一件事情由一個部門負責”，說起來容易做起來難。很多事情千頭萬緒，不可能歸一個部門的時候怎么辦？這就需要確定牽頭協(xié)調(diào)的機制。而牽頭協(xié)調(diào)機制的重點就是，集中解決和理順在宏觀調(diào)控領(lǐng)域、環(huán)境資源領(lǐng)域、工業(yè)等行業(yè)管理領(lǐng)域、涉外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域、市場監(jiān)管領(lǐng)域、文化衛(wèi)生等社會管理領(lǐng)域的職責交叉和關(guān)系不順問題。

　　如此以來，很多問題將有解決的出口。比如食品問題，原來會涉及到農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食品監(jiān)督，通過改革，已經(jīng)明確發(fā)生此類問題，由衛(wèi)生部負責食品安全的綜合協(xié)調(diào)，其他有關(guān)部門各負其責。

　　另外，還建立了部門間的協(xié)調(diào)配合機制，形成工作合力。比如，明確發(fā)展改革委、財政部、人民銀行等部門建立健全宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)機制；明確人民銀行會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會建立健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制等。

　　記者：正如您所分析的那樣，上述機制將有效地防止多頭管理和扯皮推諉等的職能交叉弊病。但是，這種運行方式是否萬無一失呢？

　　于安：人們也應該注意到，我國政府部門的設(shè)置是按照等級制組建的。在這種情況下，牽頭協(xié)調(diào)機制在運行過程中，有可能失靈。失靈的主要表現(xiàn)是，同級部門有可能出現(xiàn)推諉和扯皮現(xiàn)象。因此我建議，在本次改革之后的時間內(nèi)考慮，實行部委領(lǐng)導參加國務院常務會的機制，以使得各部委領(lǐng)導享有中央政府的決策參與權(quán)，從而保障在處理事涉多部門的事件時，能夠平衡各部門意見和建議。

　　所以，我們要用發(fā)展的眼光看待“三定規(guī)定”，看待我們正在建立起來的服務型政府。