中國政法大學教授馬懷德：“三定規定”有可能上升為法律

　　“三定規定”追根溯源

　　記者：請介紹一下，國務院出臺“三定規定”的歷史淵源。

　　馬懷德：所謂“三定規定”，就是國務院部門主要職責、內設機構和人員編制規定的簡稱，是國務院部門履行職能的重要依據。改革開放以來我們國家進行了五次機構改革：

　　1982年，國務院各部門從100個減為61個，編制從5.1萬人減為3萬人。

　　1988年，國務院部委由45個減為41個，改革后人員編制減少了9700多人。

　　1993年，國務院組成部門、直屬機構從86個減少到59個，人員減少20%。

　　1998年，不再保留的部委有15個，新組建4個部委，3個部委更名。改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。

　　2003年，設立國資委、銀監會，組建商務部、國家食品藥品監督管理局、安監總局，將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會，國務院組成部門變為28個。

　　這五次改革都源于國務院出臺的“三定”方案。每一次機構改革或者體制改革的重點也各有側重，比如1982年的改革，主要是精減機構，解決領導干部的終身制問題；1993年是為了適應十四大關于市場經濟體制完善的要求，將行政部門的體制改革和市場經濟體制建設的過程結合起來。

　　本次“三定”的特點是什么

　　記者：比較以往的“三定”方案，從內容和形式上有什么不同？

　　馬懷德：值得強調的一個問題是，2008年國務院第六次機構改革的“三定”，在用詞上發生了變化，以前都稱為“三定方案”，這次稱為“三定規定”。

　　記者：從“方案”到“規定”的用詞變化，體現出了什么樣的變化？或者是否代表著“三定”的一個發展方向？

　　馬懷德：從以往中央機構改革的過程上看，每次都強調著力解決部門之間的職權交叉，職責不清，協調不利，以及權責脫節，效率不高，甚至是職能轉變不到位。但是一個很沉痛的教訓就是在機構改革的同時，沒能夠有效的控制精減以后的反彈。機構撤并了，人員精減了，但隨著時間的推移，機構又不斷的增加，人員編制又不斷擴大，最后又回到了機構改革以前甚至超過機構以前的狀態和規模。

　　為了強化“三定”的內容，體現其相對剛性特征，國務院在確定“三定”內容時，將“方案”變更為“規定”。這是一種進步，目的是彰顯“三定”的嚴肅性。從名稱上看，以往稱為“三定”方案，本次改革稱為“三定”規定。形式上的差別，說明了“三定”在機構改革中的重要性，是機構改革的中心環節。這種變化也說明，下一步有可能上升為法律法規。

　　我國的機構改革經歷了從沒有方案，到有“三定”方案，即定職責、定機構和定編制，再由方案上升為規定。這從形式上標明，方案只是一個內部規定，其強制性不夠，而規定則更能體現其嚴肅性和剛性。

　　那么根據中央這種理念的變化，適時制定一部《國務院組織法實施細則》，在每一次的機構改革完畢后，將“三定”調整的內容變成法律法規，以保持機構改革成果的穩定性和持久性。讓機構的數量，編制的數量，乃至職能的范圍都通過法律的形式加以固定。這樣將有利于減少和克服機構“精減———膨脹———再精減———再膨脹”的怪圈。

　　記者：除了更加嚴肅和剛性以外，還有什么樣的特點？

　　馬懷德：本次“三定規定”比較公開。各個部委機構的“三定”方案起草出臺后，國務院的網站都會及時對外公布，也會公開接受各類媒體的采訪和報道。這樣有利于社會公眾對方案的監督。

　　從目前各個部委的“三定”方案上看，更加強調了職責的重要性，更加明確了職能調整過程的重要意義。這是與國務院機構改革的意見相一致的。一定程度上改變了以往社會管理與公共管理不分、強調微觀管理的局面。更加強調了宏觀管理和公共服務職能。比如將國家質檢總局原有的名牌推選職能予以剝離。

　　國務院內設機構和部委各司局職能對外公布，職能設置更趨合理。

　　另外，現在的“三定規定”更加體現了對行政權力的制約機制。內設監督機構相對完善，對執行權的監督更加有效。比如國土部既有內部監督機構，又有外部監督機構。各地的督察局的設立，實質上是對地方政府的監督。

　　也體現了執行、監督與決策相分離的原則，即“三分法”得到了很好的體現。政府職能和機構設置向科學化、規范化邁出了一大步。但我們不能畢其功于一役，隨著社會和經濟形式的發展，還應該也必然會再次有所調整。

　　記者：你有沒有其他意見和建議？

　　馬懷德：遺憾的地方是，雖然從國務院確立“三定規定”，到各部委公布各自的“三定”方案都比較公開透明。但是，各部委的制定過程并不透明，尚需要進一步加強，應該向制定法律法規對外征求意見那樣，將“三定”方案的制定過程，也緊密地和民意相融合。

　　撤并改革，并非加減法

　　記者：從歷次機構改革上分析，權力的合并，人員的裁剪成為趨勢，您如何理解國務院組成部門的增加和減少？

　　馬懷德：此次機構改革不是簡單的加減法，不能僅從數字上認識改革的力度。

　　大部制改革最重要的一點是政府部門的相關職能要進行重新的整合，但是這種整合不是簡單意義上的權力搬家。比如，這個部門原來的職能在發改委，現在轉移到商務部，或者是這個部門在國家工商總局轉移到其他部門，而不能轉移的部門，更多的是對這個部門的職能進行重新界定，避免一個部門的職能和其他部門發生沖突和抵觸，發生交叉，發生職責不清的現象。當然更多的是要防止權責的脫節，不能這個部門只有權力，不承擔責任，職能要分得清晰，界限要劃得清楚。

　　從宏觀調控部門、行業管理部門、市場監管部門、環境和資源管理部門、社會管理部門以及公共服務，這幾大部門從政府職能出發，都是有必要相對整合的，而且28個部委和十幾個直屬局、辦事機構的一些職能都有交叉。我們不能把28個部委壓縮，而是要整合他們與直屬局之間有交叉和重復的。

　　突出責任，強化監督

　　記者：“三定規定”明確了各部門職責，有著怎樣的意義？

　　馬懷德：明確人民銀行承擔綜合協調并推進金融業改革和發展，研究并協調解決金融運行中的重大問題等責任；明確商務部、工商總局、質檢總局、海關總署等部門加強市場監管的責任；明確公安部負責治安、消防、道路交通安全管理等工作并承擔相應的責任；明確住房和城鄉建設部承擔保障城鎮低收入家庭住房、推進住房制度改革等責任；明確安全生產監管總局承擔安全生產綜合監督管理等責任。此外，還明確了國土資源部、環境保護部、衛生部、林業局等部門加強社會管理和公共服務的責任。明確和強化部門責任，有利于增強政府部門及其工作人員的責任意識和服務意識，提高政府的執行力和公信力，同時也為推行行政問責制、加強責任追究提供了必要的依據。

　　記者：在對各部門權力的監督上，您有什么認識？

　　馬懷德：一個部門不能沒有監督。監督是通過中紀委駐某個部的紀檢小組負責，現在這種監督當然是要實現對“大部制”的決策和執行兩方面的監督，另外一方面我們也不能忽略互相的監督。就是內部職能機構之間的互相監督，還應該強調行政系統內的層級監督和審計檢察的監督，還要接受人大的監督、政協的監督、人民群眾、新聞媒體的監督。總之，“大部制”改革的目的不是讓權力更大，而是讓權力有機統一，更重要的是要防止權責脫節，使得權力和責任永遠都是處于統一狀態的。