盡管2008年的預算草案報告中，行政事業費用支出的增幅僅為14.3%，是各項支出中增幅最小的一項，但中共中央黨校研究室副主任周天勇告訴《瞭望》新聞周刊，“這僅僅是預算內，還不能說明整個行政事業費用支出的增長得以有效控制。”

　　行政成本長期居高不下是近年來全國人大和全國政協的熱點話題。隨著我國財政收入的快速增長，公眾對花什么錢、花在什么地方、怎么花、是否有效率，不斷提出更高要求。但周天勇認為，在行政成本上，與幾年前相比，改變還不太明顯，“而且巨額行政成本開支容易帶來亂收費、濫罰款等現象，損害經濟環境，同時也影響政府與群眾的關系”。

　　“要根除行政成本居高不下的弊端，需要搞清楚降低行政成本難在何處。”對此，接受《瞭望》新聞周刊采訪時，北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷教授認為，“我們應該關注這一現象背后的體制、機制問題。”

　　不過，他欣慰地指出，隨著全國兩會期間溫總理提出深化財政體制改革，把人民的錢管好用好，花到人民身上；以及大部制的推進，使得阻礙行政成本降低的體制痼疾在充分暴露的同時，“正在形成破解這一難題的契機”。

　　行政成本的不透明

　　每年政府行政支出到底花費了多少錢，是控制行政成本最基本的一個數據。作為中國較早研究行政成本的學者之一，周天勇遺憾地表示，準確的政府行政支出數據誰也不知道，“政府支出除了預算內，還有預算外。由于預算外收入的不透明、不公開，財政收入到底有多少錢誰都不知道，用多少自然也不知道。”

　　“在探討行政成本時，數據的缺乏非常明顯，尤其是一些核心數據，”彭真懷指出，甚至今年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》，對政府信息公開的范圍作了規定，但也普遍沒有涉及政府行政成本及其信息公開。所以，他告訴本刊記者，國內研究者“只能在公開數據的基礎上進行推算”。

　　周天勇在2003年對行政成本進行了推算，得出結果為2003年政府公務支出占政府全部實際支出的37%。這個結果至今仍不斷被研究者、媒體引用。對于2007年的行政成本，盡管他仍然在進行大量復雜的測算，還沒有得出結果，但有一點他似乎很明確，“與幾年前相比，目前并沒有明顯改變，這一比例保守估計在30%左右。”

　　而從權威統計數據的預算內來看，我國行政管理支出增長也比較快。據國家統計局數據，1995～2006年，國家財政支出中行政管理費由996.54億元增加到7571.05億元，12年間增長了6.60倍；行政管理費用占財政總支出的比重在1978年僅為4.71%，1995年為14.60%，到2006年上升到18.73%。

　　從國際橫向來看，據全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青介紹，拿上述2006年預算內的行政管理費占財政總支出的18.73%這一比例去比較，遠遠高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%以及美國的9.9%。

　　而且，在今年“兩會”期間，九三學社中央提出的《關于建立行政成本信息公開與監督機制的建議》提案中，該提案數據顯示，我國的行政成本不但遠高于歐美發達國家，而且高出世界平均水平25%。

　　受訪專家指出，過高行政成本的直接后果就是，不僅加大了財政負擔，還大大擠占教科、文衛、社會保障等公共服務事業資金。盡管新世紀以來，我國公共財政收入不斷增長，但據國家統計局數據顯示，2004年社會文教支出占政府總支出的比重為26.29%，2005年為26.38%，2006年為26.83%，不僅徘徊不前，甚至低于2000年的27.6%。與此同時，公車私用、公款吃喝、公費旅游、建造豪華辦公大樓的情況卻屢禁不止。

　　居高不下的原因

　　“行政成本支出居高不下，實質是由行政機構膨脹、人員龐雜所導致。”彭真懷指出，這不僅造成行政機構人員經常性的開支、工資、辦公費用等的高漲，而且造成行政摩擦、效率低下等“九龍治水”的現象。

　　他以新農村建設為例，國家財政共投入9000多個億的資金，但分派給了11個部門。結果資金使用效率很可能大打折扣，“一些資金甚至被用作修建樓堂館所。”周天勇也認為，目前的五級政府，層級過多，造成了機構的重復設置，直接導致行政成本節節攀升。

　　多位專家認為，五大原因造成了行政成本支出居高不下。首先，機構編制的急劇膨脹是行政管理支出增長迅猛的根本原因之一。在上述九三學社中央的提案中提供了一組數據，我國當前吃財政飯的總人數已達4000多萬，還有500多萬人依賴于政府的權力實行自收自支。這意味著全國人口中，每二十多人就有一個屬財政供養。

　　其次，政府行為和公務消費缺乏有效的約束評價機制。目前，對職務消費缺少明確的標準和限制，沒有剛性的制度約束。在彭真懷看來，目前對包括行政公務支出在內的財政支出，更偏重預算的制定、偏重支出規模的合法性，但對資金的使用過程缺乏管理和效益評估，“其實，也并不是沒有標準和制度，關鍵是標準得不到貫徹。”

　　其三，政府支出不公開透明。一方面政府支出沒有全部納入預算，還存在大量的不受監督的預算之外的政府性資金。另一方面，即使是預算內，行政成本也未見詳細的數據公布。

　　而且，預算編制不完整，對預算執行的監督不到位。葉青指出，我國預算編制存在著編制力量不足、時間不夠長、內容不夠全等問題。他以美國為例，“美國專門有一個隊伍在編制預算，從總統的預算管理局到參眾兩院的預算委員會、撥款委員會等，一般要編一年，再交給財政部門去執行。”

　　特別是對目前的預算編制、執行、監督的制衡機制，周天勇指出，“目前的狀況是我來編預算，我來花錢，我來監督，人大對此的監督作用效果不明顯。正是這個原因導致目前政府組織和公務員在管理和服務中缺乏效益觀念、公共財政的理念、緊迫感與責任感，出現‘敞著口子花財政錢’的現象。”

　　再有，財政體制改革不到位。周天勇認為，部門利益對財政改革形成了較大的阻力，各部門預算外的一些收費、罰款等，財政部門難以制約。而且，“收支兩條線改革”也許助推了上述部門利益合法化，“本來很多不合理的收費，應該停止收取，但現在是超收獎勵、罰款分成，把不合理的收入合法化了。”

　　以行政成本居高不下的“重點”之一——公車消費為例，據九三學社中央提供的我國目前公車消費的數據，有350萬輛以上的公車，包括司勤人員在內，年耗3000億元人民幣。如此高耗費的公車制度，其改革卻一直難有實質性突破。

　　周天勇認為，“行政成本特別是公務消費節節攀升、公私不分等現象嚴重，長此下去，不僅影響政府形象，也會拖垮財政。”

　　多管齊下控制行政成本

　　不過，周天勇指出，“從全國來看，降低行政成本時機已經成熟，需要的只是政府的決心和魄力。”“這是個決心的問題，也是權威的問題，現在必須要這么做。”

　　對于怎么做，周天勇認為，首先要把政府收錢管住。他建議，通過立法規定行政成本支出不得超過GDP的25%，“這個數字是根據國際上發展中國家的稅費負擔，經濟學家研究出來的，最高不得超過25%，一般是在18%～25%之間。”如果這一比例大大超出，將影響居民收入增長，甚至造成投資消費比例失調。他強調，需要改變各級政府把“超收”當作“成就”的思想，“在國外，預算就相當于法律，超收就相當于多收老百姓的錢了，屬于違法。”

　　同時，他建議，政府行政支出不得超過15%。在他看來，不論行政支出項目的數量和多少，如果限制總量，就會倒逼許多行政項目進行調整，可大可小的開支、鉆政策空子的開支，都會不得不收斂。他認為，這遠比單純口頭要求“不讓因私坐公車、不讓私客公請、不讓借公出國”管用。

　　“關鍵是要明確到底政府能花多少，老百姓應該花多少，制定一個法定的比例。”周天勇認為，這也需要對老百姓的支出有一個比例，“例如民生支出、教育支出等應該占多大比例，每年應該增長多少，要有個明確的比例。”

　　在這里，周天勇特別強調對人大監督功能的強化，“審核資金是怎么來的，資金又是怎么使用的，如果發揮好人大的監督作用，就限制住了政府的利益。目前在這個問題上應該加快形成有效的監督制衡機制。”

　　對于預算，周天勇認為，“中央一級財政預算編制和執行應該分開，進行專業分工、相互制衡，提高預算透明度。比如，增設總理預算管理辦公室，扮演預算編制的角色。或者按照現代國家的體制，提前6～9個月提交預算，由人大財經委員會下設的預算委員會的專業人員嚴格審查，之后交給專家委員會和人大代表審議。”

　　事實上，九三學社中央在今年“兩會”提案中就強調了行政成本信息的公開與監督，尤其指出普通老百姓比較關注的政府部門公車使用，手機話費，辦公用品、公務接待費，以及出國考察培訓等支出情況，應在政府與決算和政府行政成本信息公開中以比較詳細的類別列出。

　　這其中，最核心的就是建立科學的績效評估制度。中央財經大學李貞副教授認為，績效評估制度是治理行政事業單位行政成本過高的有效途徑，“為了降低行政成本，提高資金使用效益，應該加大對預算編制和部門預算執行審計力度，建立健全合理的績效預算和公用支出成本核算體系。”

　　盡管目前從全國政府績效審計情況來看，大都是圍繞專項資金和建設投資項目而開展，很少涉及行政成本效益審計，而且行政成本效益還面臨著社會效益較難衡量等問題，但李貞認為，應該積極推進，邊做邊完善，“績效評估對于降低行政成本理論上并沒有什么高深的東西，關鍵是踏踏實實地去執行和貫徹的問題。”(記者 唐敏）