仇和10余年來的從政經歷，對于中國的法治建設構成了重大的挑戰。為此，有必要進行深入的反思

　　仇和10余年來的從政經歷，對于中國的法治建設構成了重大的挑戰。為此，有必要進行深入的反思。圍繞這一個案，我們可以反思中國法治中諸多的重要問題，其中有些部分涉及的是法治的基本原則如何落實，還有部分涉及的則是法治建設流行認識中的誤區。

　　法治與改革

　　在我國全方位改革的時代，正確處理改革創新和法治的關系極為重要。一些人認為，按照法治的要求，改革必須依法進行，改革過程必須納入法制的軌道內；但反對者認為，法制具有保守性，只有在社會關系相對穩定的條件下才可能發揮作用，改革的推進只能依賴執政黨和政府的政策，法律只能是對改革所取得的成果予以確認。后一種觀點實際上支配著我國的改革實踐，許多領域的改革是在違反現行法律或者沒有法律根據的情況下進行的。但是改革涉及到各種利益關系的深刻調整，而法律是利益關系的調整器，用職權、權利和義務的形式對利益進行分配，正能體現法律本身的特殊功能，而立法程序的正式和嚴格更可以保障改革方案的公正與科學。與改革往往涉及到劇烈的利益調整這一現實相關聯的是，改革的成效往往受到個人觀念、利益和地方、部門利益等的限制，運用法律的形式確立改革的目標和原則、所要建立的基本制度和所要遵循的程序等，有利于消除改革中的不確定因素，保證改革目標的實現和措施的落實。當然，在為改革立法時，必須考慮到改革的階段性，在實體規則上不能過于僵化嚴格，要為進一步的創新留下空間。

　　法治的底線

　　有效法律規范的優位，公民人性尊嚴和基本權利的保護，公共權力的分工制約，這三者構成了法治的底線，不能以發展階段的特殊性為藉口予以突破。中國改革的核心是賦予和保障公民自我實現和自我決策的地位，離開法治的這三條底線，公民的這一地位就無法得到保證，公共權力的濫用就不可能得到有效約束。

　　法治與整頓吏治

　　腐敗的嚴峻形勢，使得在中國只要誰談整頓吏治，就會獲得喝彩。但整頓吏治，也必須納入法治的軌道，公務員的人格尊嚴也必須得到尊重，公務員的法定權利也必須予以保障。我國公務員法制中一方面存在著對公務員的制度化約束不足的問題，但權利缺乏保障的問題也同樣存在，這導致公務員在很大程度上缺乏職業榮譽感和責任心，自我約束的動力不足，最終影響法律的執行和公益的維護。

　　法治與政府效能

　　傳統法治以實現對政府職能和權力的控制為宗旨、以政府與私人之間的對立為基本預設，這對于加強人權保障、減少行政恣意與專斷具有重要的價值。但現代國家已經從夜警國轉變為行政國、社會(福利)國或規制國，其職能已經不限于傳統的治安維護，而是發展到包括經濟規制、社會福利提供等廣泛領域；法律的宗旨也不僅僅是要保障公民的權利，還要增進公益以及對不同主體的利益要求和價值主張加以協調平衡。中國轉型時期所面臨的復雜經濟社會形勢，更需要政府發揮積極的功能。中國的法治建設必須超越和揚棄傳統的控權模式，采取一種更加平衡的模式，既要實現對公權力的規范與制約功能，又要充分發揮政府的經濟規制與福利提供功能，通過機制設計保證公共管理的效率與效能，促使國家、團體與個人的相互信賴和協作配合。只有這樣的法治模式，才符合公眾和行政管理者的需要，才能得到切實的貫徹。

　　法治與立法體制

　　我國目前的立法體制，僅授予省(包括自治區、直轄市)和較大的市以地方立法權，否認其他的市、縣和鄉以地方立法權，從法理角度是沒有依據的。現行體制否認省、較大的市以外的地方具有立法權，但同時又承認其具有所謂其他規范性文件制定權，導致法律規范和其他規范性文件概念之間難以區分，使得本不應具有法律規范效力的所謂其他規范性文件能夠直接限制公民權利自由，設定公民義務，而因為其他規范性文件不被認為是法律，導致制定程序粗疏、質量低劣等弊病，很不合理。我國的各級地方人大及其常委會，作為民選產生的地方國家權力機關，為行使憲法賦予的管理地方事務的權力，均應具有地方性法規制定權，其選舉產生的政府應具有地方規章制定權。仇和在宿遷的施政，大多通過“紅頭文件”(規范性文件)的形式推行。而在其調任昆明后，提出昆明的最大優勢是具有部分立法權，希望能夠用足。我們可以設想，如果宿遷也能名正言順地擁有地方立法權，或許仇和的施政會呈現出另外一幅圖景。

　　法治與地方治理結構

　　地方治理結構對于民主法治建設具有重要的影響。地方治理結構的核心是地方人大與執行機關的關系。如果更多地強調效能效率，在制度設計上就要賦予行政首長以優勢地位，而如果更多地強調民主審議，則要賦予地方人大以主導地位。從國外地方議會與執行機關的關系來看，一般形式都比較多樣，有不同的模式。例如美國市政府體制即包括強市長———議會制、弱市長-議會制、議會———市經理制和委員會制等多種類型。但是在我國，將從中央到地方的各級政權均按人民代表大會的制度原則加以組織，應當對這種傳統的思路和制度進行反思，人民代表大會制度在處理中央國家機關之間的關系問題上具有其合理性，但在地方層次，可以探討多種制度安排的可能性，以適應各個地方經濟社會發展的不同需要。應當明確的是，地方經濟社會發展的特殊需要決不應成為否定民主體制的理由，而只是選擇不同類型的民主治理結構的問題。

　　法治與公民美德

　　政府主導型的改革和法治建設，絕不意味著輕視公民在社會發展中的根本地位。改革要賦予公民以自主地位，法治建設則有賴于公民美德的培育。中國法治的發展的重心一直在于建立規則，目標是在國家社會政治生活的各個領域均構建起相對完善的法律體系。但是規則要依賴人去執行去維護，規則要發揮作用有賴于通過公民教育等方式培育起來的充滿公共精神的、有德性的公民。中國的問題關鍵在制度，根子在人心。但是，公民美德的培育不能依賴強力，而是要依賴春風化雨般的教育，也有賴于與良好制度的互動，例如各種自治制度對于公共精神的養成就具有很大的促進作用。 (李洪雷 作者系法學博士，中國社會科學院法學研究所副研究員)