黨的十七大報(bào)告明確提出"加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制"。所謂大部門(mén)體制，就是在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，將職能相近的政府部門(mén)進(jìn)行合并，拓寬管理幅度。探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，是中央審時(shí)度勢(shì)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，回應(yīng)社會(huì)公眾要求，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上作出的重要決策，是推進(jìn)行政管理體制改革的重要內(nèi)容，是推動(dòng)我國(guó)上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一項(xiàng)重要制度建設(shè)和創(chuàng)新，也是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。

　　大部門(mén)體制是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物。總的來(lái)說(shuō)，不同國(guó)家，同一國(guó)家在不同發(fā)展階段，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置既有共性，又有個(gè)性。它具有相對(duì)穩(wěn)定性，但又并非一成不變。其具體模式和數(shù)量往往受到各國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)、政治文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、社會(huì)需求以及人們的認(rèn)識(shí)水平等多種因素的影響和制約。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不發(fā)達(dá)的階段，市場(chǎng)力量發(fā)育不足，社會(huì)組織還比較分散和薄弱，政府承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理事務(wù)。在這種情況下，政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量往往比較多，如印度、埃及、巴西和南非等國(guó)家的中央政府核心機(jī)構(gòu)的數(shù)量大都在25個(gè)以上。而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)的階段，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織承擔(dān)了相當(dāng)一部分社會(huì)管理和公共服務(wù)事務(wù)，不同類(lèi)型的社會(huì)主體分擔(dān)了原來(lái)由政府綜合性行政部門(mén)承擔(dān)的責(zé)任，政府可以把更多的精力放在專(zhuān)事決策工作上。同時(shí)，也可以防止一個(gè)部門(mén)權(quán)力過(guò)于集中。在這種情況下，內(nèi)閣組成部門(mén)一般要少一些，如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，中央政府組成部門(mén)的數(shù)量普遍在20個(gè)以下。

　　我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)過(guò)多次改革和調(diào)整，總體上適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。如為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加強(qiáng)了國(guó)務(wù)院宏觀調(diào)控部門(mén)和省級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)部門(mén)，同時(shí)撤銷(xiāo)了政府工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，結(jié)束了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的由工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)直接管理企業(yè)的歷史；為適應(yīng)內(nèi)外貿(mào)業(yè)務(wù)相互融合的發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的形成，組建了商務(wù)部，等等。

　　作為發(fā)展中的大國(guó)，我國(guó)政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，在加快經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)四項(xiàng)建設(shè)中起著舉足輕重的作用。現(xiàn)階段，我國(guó)的市場(chǎng)發(fā)育程度不斷成熟，社會(huì)力量逐步壯大，這一方面要求減少政府機(jī)構(gòu)之間的職能交叉，向更加適應(yīng)于綜合管理和宏觀管理的方向轉(zhuǎn)變；另一方面也為政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改革創(chuàng)造了條件。

　　政府職能的整合和轉(zhuǎn)變是大部門(mén)體制改革的核心。政府機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政府職能的載體，隨著政府職能的整合和轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須遵循和體現(xiàn)滿足市場(chǎng)與社會(huì)需求的基本導(dǎo)向。同時(shí)，政府職能整合和轉(zhuǎn)變的結(jié)果也應(yīng)當(dāng)在機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革中有所體現(xiàn)。我們探索實(shí)行的大部門(mén)體制，核心問(wèn)題是在整合和轉(zhuǎn)變政府職能的前提下來(lái)調(diào)整和改革政府機(jī)構(gòu)。說(shuō)到底，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整是為了更好地履行政府職能，更好地適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的要求。

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入一個(gè)新的階段，這一階段的重要特征是我們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得歷史性成就的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡性進(jìn)一步顯現(xiàn)。這一不均衡性既包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的不均衡性，又包括經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展之間的不均衡性。這一新的形勢(shì)對(duì)我國(guó)政府職能提出了新的要求。具體來(lái)說(shuō):

　　第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的不均衡性突出表現(xiàn)為資源短缺和環(huán)境生態(tài)的巨大破壞，要求政府更加重視保護(hù)資源和環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。資源、環(huán)境是人類(lèi)生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間條件，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的資源和環(huán)境直接制約和影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及可持續(xù)發(fā)展能力的強(qiáng)弱。隨著工業(yè)化和人口的發(fā)展，人類(lèi)對(duì)資源的巨大需求和大規(guī)模的開(kāi)采消耗已導(dǎo)致資源基礎(chǔ)的削弱、退化和枯竭。我國(guó)在快速推進(jìn)工業(yè)化、城市化的發(fā)展過(guò)程中，傳統(tǒng)的以消耗資源為主和主要追求經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長(zhǎng)的發(fā)展模式，正在嚴(yán)重地威脅著資源和環(huán)境的可持續(xù)利用。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，在全國(guó)七大流域中，太湖、淮河、黃河流域均有70%以上的河段受到污染；海河、松遼流域污染也相當(dāng)嚴(yán)重，污染河段占60%以上。全國(guó)有1/4的人口飲用不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水，如何以最低的資源和環(huán)境成本確保資源和環(huán)境的可持續(xù)利用，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所面臨的重大難題。為了確保有限自然資源能夠滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求，僅僅依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)是不行的，要求政府積極作為，保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此，可以考慮進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作的職責(zé)。

　　第二，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展之間的不均衡性突出表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展"一條腿長(zhǎng)，一條腿短"的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，要求政府在抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)。從1978年到2007年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了年均增長(zhǎng)9.7%以上的發(fā)展速度，就業(yè)持續(xù)擴(kuò)大，貧困人口大幅度減少，人均壽命在延長(zhǎng)，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)在發(fā)展；但與此同時(shí)，社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的狀況還有待進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)。如我國(guó)目前社會(huì)保障覆蓋面較窄，社會(huì)保障水平偏低，還沒(méi)有真正達(dá)到社會(huì)"穩(wěn)壓器"的作用。基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)促進(jìn)等直接關(guān)系到人民群眾切身利益的公共服務(wù)還需要進(jìn)一步改善。我們面臨著大量的新情況、新問(wèn)題要處理，不少新矛盾要化解，而這些矛盾和問(wèn)題大都與社會(huì)管理和公共服務(wù)有著很大關(guān)聯(lián)。針對(duì)這一問(wèn)題，2002年3月，在九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》中，首次明確提出要"切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)"。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，要"在繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能"。這一職能轉(zhuǎn)變落實(shí)在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，就是要加強(qiáng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，調(diào)整充實(shí)公共服務(wù)人員，逐步形成以政府組成部門(mén)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)為主體的比較完善的政府機(jī)構(gòu)序列。

　　立足本國(guó)國(guó)情是大部門(mén)體制改革的基石。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)大部門(mén)體制的具體內(nèi)容并不一樣，如英國(guó)把環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)整合在一個(gè)大部中，法國(guó)把公共工程、交通和住房融合在一起，德國(guó)把環(huán)境、自然保護(hù)和能源安全整合在一起，新一屆澳大利亞政府把環(huán)境、水、文化遺產(chǎn)和藝術(shù)融合在一起。各國(guó)都是根據(jù)自己的具體情況、根據(jù)政府職能的重點(diǎn)領(lǐng)域來(lái)設(shè)置相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)。

　　我們是發(fā)展中的大國(guó)，實(shí)行單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演重要角色，市場(chǎng)和社會(huì)力量依然比較薄弱。在借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)時(shí)應(yīng)該從我國(guó)的這一基本情況出發(fā)，要加強(qiáng)宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管職能，同時(shí)要更多地關(guān)注與民生緊密相關(guān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。體現(xiàn)在政府結(jié)構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整上，對(duì)于國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，不能盲目照抄和簡(jiǎn)單移植，否則很容易和現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，實(shí)際中很難收到實(shí)效。

　　總之，部門(mén)職能整合、機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改革只是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的手段，不是最終目的。衡量大部門(mén)體制改革成功與否，不在于短期內(nèi)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的調(diào)整情況，而要以是否能夠更好地為社會(huì)公眾提供服務(wù)，是否能夠更有利于政府職能的履行作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

　　(作者孫曉莉:國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授)