大部門的設(shè)立，主要依據(jù)協(xié)調(diào)和效能兩大原則

　　十七大提出探索實行“職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，為新歷史條件下的政府機(jī)構(gòu)改革明確了具體目標(biāo)。

　　多層原因呼喚大部門體制

　　大部門體制，就是指把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進(jìn)行合并，集中由一個大部門統(tǒng)一行使。一方面可以精簡政府機(jī)構(gòu)，減少部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡化公務(wù)手續(xù)；另一方面也可以減少橫向協(xié)調(diào)困難，裁撤議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。

　　探索實行職能統(tǒng)一的大部門體制，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制深層次的需要。當(dāng)前，我國中央層面的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍存在計劃經(jīng)濟(jì)條件下對口設(shè)立的痕跡。計劃經(jīng)濟(jì)要求政府根據(jù)垂直方式進(jìn)行管理，每一個部管理特定的行政事務(wù)，分工很細(xì)，目的在于對商品從生產(chǎn)、流通、供給、運(yùn)輸?shù)榷鄠�環(huán)節(jié)進(jìn)行全面管理。

　　市場經(jīng)濟(jì)要求市場要素之間要合理配置，并按照市場規(guī)律進(jìn)行流動，很多事務(wù)的管理不再相互獨立，而是相互交織、密不可分。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場化程度越來越高，需要政府對市場的監(jiān)管做到統(tǒng)籌規(guī)劃、總攬全局、法治保障等等有機(jī)結(jié)合。大部門體制可以為政府職能轉(zhuǎn)變提供制度保障，并有效減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)。

　　大部門體制也是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。從規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行的角度來看，目前的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在機(jī)構(gòu)重疊、職能分割、職責(zé)交叉、政出多門等問題，對于市場資源的配置往往通過好幾個部門的協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)。一方面，政府職能的轉(zhuǎn)變不徹底導(dǎo)致有些部門依然掌握大量的操縱市場運(yùn)行的手段和權(quán)力；另一方面對于市場的有效監(jiān)管體制尚沒有確立，很多市場領(lǐng)域的違法現(xiàn)象層出不窮。這既不利于市場資源的有效配置，導(dǎo)致行政力量過度干預(yù)市場運(yùn)作，同時也阻礙市場秩序的合法化，而且在組織層面上還不斷要求設(shè)立越來越多的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時辦事機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致行政成本的增加和組織協(xié)調(diào)的難度加大。

　　部門設(shè)置注重職能有機(jī)統(tǒng)一

　　部的數(shù)目沒有固定的法律限制，也沒有統(tǒng)一的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，通常根據(jù)政府事務(wù)的范圍來決定。隨著市場失靈和行政國家的出現(xiàn)，政府承擔(dān)越來越多的福利項目，部的數(shù)目隨之增加是現(xiàn)代化國家普遍存在的現(xiàn)象。部的數(shù)目多少，取決于政府事務(wù)的范圍和部門設(shè)置的組織方式、行政程序以及規(guī)模大小，這些都與職權(quán)劃分的原則有關(guān)。

　　部門的設(shè)置一方面要考慮到行政活動的效能性，一些專業(yè)性的事務(wù)應(yīng)該由專業(yè)化的部門來管理，性質(zhì)不同的事務(wù)自然需要設(shè)立不同的部門，這樣有利于提高行政效能。另一方面也需要考慮行政活動的協(xié)調(diào)性，一些職能相近、業(yè)務(wù)相互聯(lián)系的事務(wù)應(yīng)該集中到一個部門中進(jìn)行管理，通過設(shè)立大部的模式來統(tǒng)一管理，避免部門間的相互扯皮和行政責(zé)任虛化，影響政策執(zhí)行力度。

　　根據(jù)這一原則，應(yīng)整合農(nóng)業(yè)、交通、社會保障、能源、國土資源、文教衛(wèi)等管理要素，形成大部門體制的普遍化。例如，突破小農(nóng)業(yè)的狹窄思維，實行包括農(nóng)林牧副漁五業(yè)和農(nóng)田水利等綜合管理的“大農(nóng)業(yè)”模式；整合民航、公路交通、鐵路運(yùn)輸、航運(yùn)以及管道運(yùn)輸五項管理職能，形成統(tǒng)一管理的“大交通”模式；整合社會救助、社會保險、社會優(yōu)撫、社會福利等的“大社保”管理模式；突出文教衛(wèi)公共產(chǎn)品的管辦分離，政事分開，形成“大文教衛(wèi)”管理模式。

　　大部門體制能夠提高政府效能

　　大部門體制有利于轉(zhuǎn)變政府職能、理順政企和政事關(guān)系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、提高行政效能。大部門體制的重點在于職能的有機(jī)統(tǒng)一，切忌分散、交叉和多元。一些業(yè)務(wù)相近、職能交叉的部門集中為一個大部，使許多相關(guān)聯(lián)的行政事務(wù)，首先在大部門內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，節(jié)省辦公經(jīng)費和行政協(xié)調(diào)成本。

　　在一些改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，大部體制能夠保證集中決策，減少部門之間的相互推諉摯肘以及政策之爭，有效遏制當(dāng)前部門利益膨脹的格局，防止國家政策部門化。

　　另外，大部門體制有利于強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能。大部制改革不是單純的裁撤機(jī)構(gòu)，更為重要的在于政府職能的整合。特別是在建設(shè)服務(wù)政府方面，進(jìn)一步整合與社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)，組織更加綜合、全面和統(tǒng)籌的機(jī)構(gòu)可以更好地進(jìn)行集中決策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并增強(qiáng)執(zhí)行力度。大部門體制可以減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，實現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。

　　法律規(guī)制大部門體制

　　政府職能一旦明確，隨后就是配置相應(yīng)的權(quán)力和組織機(jī)構(gòu)，這些都要在憲法確立的政府體制的基礎(chǔ)上，根據(jù)行政法規(guī)定的組織、程序、權(quán)力、責(zé)任等進(jìn)行法治化的創(chuàng)造和調(diào)整。邁向法治政府，很重要的一步就是政府機(jī)構(gòu)的組織要法制化。

　　根據(jù)現(xiàn)行憲法和組織法的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院代表中央行使行政權(quán)，國務(wù)院是中央行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院的行政事務(wù)，根據(jù)事務(wù)性質(zhì)的不同由國務(wù)院組成部門分別承擔(dān)。各部是專門的行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)特定的行政事務(wù)。國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制，由總理掌控全面性行政事務(wù)。部的設(shè)立、廢除，根據(jù)憲法和國務(wù)院組織法的規(guī)定，國務(wù)院提出方案，由全國人大表決通過。建議國務(wù)院組織一個大部體制改革工作小組，組織部門人員和學(xué)者參與論證，提出整體方案，再提交人大討論。

　　另外，《國務(wù)院組織法》應(yīng)該適時進(jìn)行修訂，為下一步的改革提供法制保障。使部委組織活動規(guī)則進(jìn)一步明確化，行政程序不斷透明化和法制化。總之，加強(qiáng)行政組織法建設(shè)，規(guī)范行政行為，減少和規(guī)范行政審批，推進(jìn)大部門體制改革應(yīng)該成為當(dāng)前政府法制建設(shè)的重要任務(wù)。(文/熊文釗 張偉)