逆行的阻力

　　改革并非一帆風順。7年來，雖然人員編制沒有反彈，但機構卻出現了反彈。說起機構的反彈夏明元有些憂慮。

　　現在，隨州市級機構由最初的55個上升到64個。唯一能讓夏明元得到安慰的是，即使這樣，相比兄弟市，隨州還是要少10個左右的機構。

　　在中國現行的行政管理體制下，隨州的改革無異于逆水行舟。夏告訴記者，最大的阻力來自“上面”，無奈之下，5個機構獨立分設。

　　最初“獨立”的是科協。在2000年，科協被合并到科技局中。但2005年市科協換屆選舉，在向省主管單位遞交方案后不予批準，理由是隨州科協不是個獨立單位。最后，市里只好將科協與科技局重新單獨設置。隨后臺辦、殘聯、法制辦、宗教事務局等機構紛紛分設出來。

　　“上面干預的主要原因，是覺得這個機構不是獨立的，就是對工作的不重視。”夏明元說。還有一個是“錢與物”的原因，隨州一官員坦言，實際上，上面擔心的是劃撥的經費和設備是不是用在了自己的機構上。

　　正因為此，上級部門經常給隨州沒有獨立設置的機構穿“小鞋”。“他們找茬兒的手段很多，不通知參加會議，不發放經費等等。”夏明元表示，為此，市主要領導做了很多工作，利用開會的機會或者上面來檢查的機會和上面積極溝通。

　　“沒有省委省政府的支持，光靠隨州自身的力量，很難走到現在。”夏明元感嘆，“省委省政府，對我們這個體制非常贊賞，多次會議表彰隨州的做法，并讓隨州介紹這方面的經驗。省委省政府甚至下發文件，不允許上級各個部門干預隨州的設置問題。”

　　緣何反彈

　　隨州市多出的9個市直機構，有5個是受到各種壓力獨立分設的。“安全監督局、招投標監督管理局、規劃局、行政服務中心等機構是根據工作需要分設的。”談起機構反彈的原因，夏明元說，“根本原因是無法可依，人治的因素比較重，無論機構的分設還是增設，都是上面一個文件來改變的，或者是上面的壓力。什么時候這個工作重要，就增加一個機構，當然增加的多減的少。”他希望編制法早日出臺，解決精簡—膨脹的惡性循環。

　　雖然隨州又多出9個市直機構，但其改革的主要成果能保持到現在已屬不易。

　　早在1983年，一場“經濟體制綜合改革”在隨州展開。它與17年后的改革有著相似的背景。當年，隨縣并入隨州市(省轄縣級市)，計劃單列，由湖北襄樊市代管。并且，隨州市被列為湖北省經濟體制改革綜合試點城市。

　　改革主導者是當時隨州市委書記劉榮禮。他推行改革、精簡機構、合并職能相近部門，其中包括將計劃經濟委員會與經濟委員會合并，統稱為“計經委”等等。雖然這場改革在當時極具前瞻性和突破性，然而，和大部分改革一樣，它沒有擺脫“人走政息”的命運。在劉榮禮調任湖北黃岡地委副書記、行署專員后，這場改革便逐步停止，當初合并的部門又分拆，重新恢復設立。

　　隨州市多名官員表示，2000年的改革能堅持至今，關鍵是三屆班子的認識很統一，各部門的配合也非常默契。“如果沒有市委市政府的統一認識，上頂壓力下溝通，是沒有好的結果的。精簡—膨脹的循環，會在很短的時間內出現。”夏明元說。

　　隨州市委書記馬清明告訴記者：“3屆政府，鐵板一塊，能夠不近人情地把機構編制人員穩住，書記、市長保持清醒的頭腦，把握住改革的方向固然重要。但更重要的一條是政府職能要準確定位，把政府不該管的事情交給市場，交給中介，退出政府不該管的領域，只管政府該管的事情。政府職能范圍確定下來以后，它想膨脹也膨脹不起來。”

　　權力的監督

　　國家行政學院教授汪玉凱表示，對權力的約束與監督問題是進行大部制改革的挑戰。實行“大部制”管理后，一個部門的權力更大了，能不能建立起有效的權力約束機制，按照“決策、執行、監督”的改革思路，重構政府權力結構和政府的運行機制至關重要。

　　夏明元告訴記者：“隨州的改革離十七大的要求還很遠。”但隨州7年改革之路多少留有對權力監督的印記。

　　據了解，隨州社保中心就建立了一套督辦監察的制度，用制度管人。此外該中心每年兩次隨機抽查考評，考評和福利直接掛鉤。

　　“人少事多，一個人辦一件事，難免出現差錯或者人情問題。為了避免產生差錯，例如辦理退休待遇的核算，你核算了之后，還有個人復核，再提交分管領導簽批上報。”付加成向記者講解他們的內部監督制度。

　　對于整個隨州市來說，各部門的權力還要接受外部的監督。2003年成立的改善經濟發展環境辦公室(以下簡稱：環境辦)負責隨州市軟環境的發展。它還承擔一項重要的職能：每年組織對各個部門進行評議。

　　據環境辦主任萬良串介紹，被評議的53個對象分為三類，市政府工作部門，省里在隨州的經濟、金融管理等單位，政府直屬及其他單位。給這些部門打分的則是來自市委、市人大、市政協、市政府、市民代表等組成的600人評議組。

　　評議方式也由過去的定性評議轉成定量評議。“共有7項評議內容，實行量化打分的形式。分數排在每一類最后一名的將會被黃牌警告。”萬良串表示，所謂的黃牌警告就是成為環境重點管理，在重點管理期間不得評選先進，其單位主要負責人不得評先進、不得提拔、不得重用。如果連續兩年被“黃牌”警告，就要換領導班子。

　　據了解，旅游局曾經就因兩次“黃牌警告”而換了班子。去年旅游局換了班子之后，在53個被評議對象中排到了前20名。

　　最重要的是，每年的排名都會在由各部門領導人參加的大會上公開通報。“那些沒有排在最后一名的部門，為了不至于名次倒退，為了面子也會在下一年的工作中提高服務水平。”萬良串告訴記者。

　　除了每年的評議，環境辦還要對各部門的工作進行明察暗訪、督辦督察、受理市民的舉報。

　　為了配合明察暗訪的工作，環境辦花了8000多元從北京購置了一套隱秘拍攝的設備。目前，環境辦還沒有用這套先進設備拍到說服力強的素材。萬良串說，這個設備起到的更大的作用是警示作用。“通過這個途徑，能引起他們的重視，平時就要規范自己的行為。”

　　環境辦提供的一組數據顯示，通過幾年的監督，市民的投訴數量在逐年下降，其中，2007年環境辦接到111件投訴，比上一年少了20%。而實行大部制的機構的投訴明顯少于其他機構，去年大部制機構實現了“零投訴”。

　　隨州改革的指路燈

　　在中國(海南)改革發展研究院執行院長遲福林看來，隨州的改革具有大部門制的特點，但還沒有反映大部門實質性特點，即十七大提到的權力相互制約相互協調的問題。它還是在原有的行政結構框架內實行的機構改革，是淺表性大部門制，不是深層次的大部門制。

　　遲福林告訴《民主與法制時報》記者：“過去的幾次機構改革，雖然也十分強調政府職能轉變，但重點還是落在精簡機構、提高行政效率上。這次機構改革的主要目標是推進政府轉型，實行大部門體制、加快行政管理體制改革都是推進政府轉型過程中的重要措施。也就是說，在初步建立了市場經濟體制的條件下，政府應當從過去經濟建設型、行政控制型的治理模式轉向服務型、公共行政型的治理模式。”

　　而大部制改革的一個主要難點則是部門利益的問題。遲福林表示：“因為要建立決策、執行、監督權相互制約又相互促進的機構，毫無疑問會直接觸及到部門的利益。如何打破原有利益，是進行大部制改革的一個難題。這不是局部的問題，而是普遍的問題，不是淺層次的問題，而是深層次的問題。”

　　遲福林認為隨州的改革對探索大部制改革提供了一些借鑒：“只要下決心，是可以整合(機構)的。他們有迫切的改革欲望，敢于打破舊的體制，但又很難從根本上打破。”

　　對于隨州市的大小官員來說，十七大報告中提到的“探索實行職能有機統一的大部門體制”使他們找到了明確的目標，增強了信心。

　　夏明元告訴記者，隨州已經有了今后改革的思路，不過具體的得等到“兩會”確定了大部制改革的方案后才能透露。

　　“十七大之后，我們也不把上面的干預當回事了，因為它和十七大的精神相悖啊。隨州的改革也更加有底氣。”夏明元笑著說，“我們終于能長出一口氣，有點揚眉吐氣的味道。”

　　副市長彭勇告訴記者：“蜂窩煤的眼上下對齊了，煤火才會燒旺。”

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