破除部門(mén)利益牢籠

　　當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)歷史性的步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主法治和全球化的格局之中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中暴露出的種種弊病已經(jīng)暗示了機(jī)構(gòu)改革的難題，為此必須未雨綢繆，為政府機(jī)構(gòu)改革順利開(kāi)展運(yùn)籌帷幄。

　　改革從來(lái)都不是在和風(fēng)細(xì)雨中進(jìn)行的，無(wú)疑是充滿了復(fù)雜的利益博弈和激烈的權(quán)力角逐。部門(mén)利益、個(gè)人權(quán)力乃至特殊利益集團(tuán)的利益，都可能成為大部門(mén)體制改革的阻力。實(shí)際上，目前政府管理中出現(xiàn)的職能交叉、決策成本高、協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題，除了機(jī)構(gòu)設(shè)置本身存在不合理的地方以外，背后則是現(xiàn)實(shí)的部門(mén)利益在作祟，即所謂“權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益集團(tuán)化”的現(xiàn)實(shí)格局。

　　上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)幾乎所有的改革都由政府主導(dǎo)和推動(dòng)。政府主導(dǎo)往往就是部門(mén)主導(dǎo)，比如國(guó)企、醫(yī)療、教育、投資、金融、證券、住房、勞動(dòng)和社會(huì)保障以及事業(yè)單位改革、社會(huì)管理體制改革，等等，現(xiàn)階段暴露出的政企不分、政事不分、政府與社會(huì)中介組織不分等，其主要矛盾也在部門(mén)主導(dǎo)。部門(mén)利益體現(xiàn)在改革政策的提出和制定上，并且與一些利益群體構(gòu)成有關(guān)特殊利益集團(tuán)，深化機(jī)構(gòu)改革就會(huì)觸及他們的既得利益，勢(shì)必引發(fā)抵制和不滿。

　　大部門(mén)體制是解決部門(mén)利益膨脹和沖突的極端手段，通過(guò)減少部門(mén)數(shù)量，整合機(jī)構(gòu)職能，達(dá)到消弭部門(mén)利益膨脹的目標(biāo)。必須要明確，改革不是權(quán)宜之計(jì)而是立意高遠(yuǎn)，是為了長(zhǎng)治久安。試圖挑戰(zhàn)改革的個(gè)人利益、部門(mén)利益、集團(tuán)利益都只不過(guò)是改革邏輯中的必然犧牲品，必須服從于改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和國(guó)家的整體利益。

　　新一輪的改革以大部門(mén)機(jī)構(gòu)改革破局，似乎也預(yù)示了深化改革的決心和意志。在十七大關(guān)于“探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制”和紀(jì)念改革開(kāi)放30周年的重要關(guān)口，可以說(shuō)思想解放的春風(fēng)已然吹起，以大部門(mén)體制革新政府機(jī)構(gòu)，既有新意又有魄力。

　　滿足促發(fā)展、保公正雙目標(biāo)

　　確立大部門(mén)體制，可以減少管理層次，縮短議事鏈條，方便集中決策，明確問(wèn)責(zé)行政。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置按照大部門(mén)模式展開(kāi)，將大大改變中國(guó)目前的政府機(jī)構(gòu)格局，強(qiáng)化政府首腦和部委決策之間的聯(lián)系，提升決策能力和整合政策資源的能力，減少部門(mén)之間的橫向協(xié)調(diào)困難，也利于廉潔高效的政府運(yùn)轉(zhuǎn)體制的實(shí)現(xiàn)。

　　當(dāng)前，改革進(jìn)入新階段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和保障社會(huì)公平正義成為政府職能的雙目標(biāo)，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)型政府”必須要兼顧從體制上為社會(huì)公正提供有效保障。

　　為此，要強(qiáng)化政府的市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，特別是關(guān)乎群眾切身利益、社會(huì)需求度高的領(lǐng)域。重點(diǎn)在于推進(jìn)市場(chǎng)化改革，不斷滿足民眾公共服務(wù)要求，提高行政效能，這必將成為新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性管制方面，一些特殊產(chǎn)業(yè)的價(jià)格和市場(chǎng)準(zhǔn)入仍需要政府控制，如通信業(yè)，電力、燃?xì)狻⒆詠?lái)水等公用事業(yè)，公路貨運(yùn)、鐵路、航空等交通業(yè)，銀行、保險(xiǎn)、證券等金融業(yè)；此外，產(chǎn)品質(zhì)量安全、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、能源利用、食品藥品安全、勞動(dòng)場(chǎng)所安全、社會(huì)福利等新興的社會(huì)性管制領(lǐng)域，更需要政府公權(quán)力介入。

　　在建設(shè)服務(wù)政府方面，進(jìn)一步整合與社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)，組織更加綜合、全面和統(tǒng)籌的機(jī)構(gòu)可以更好地進(jìn)行集中決策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并增強(qiáng)執(zhí)行力度。大部門(mén)體制減少了機(jī)構(gòu)數(shù)量，實(shí)現(xiàn)職能整合，并在此基礎(chǔ)上加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，最終目標(biāo)是建設(shè)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。

　　帶動(dòng)政府轉(zhuǎn)型

　　制度總是以?xún)r(jià)值和理念為神髓，是實(shí)現(xiàn)它們的有形載體。大部門(mén)體制背后的制度理念是服務(wù)政府、法治政府和責(zé)任政府。

　　政府體制創(chuàng)新以職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制的確立為立足點(diǎn)，目前只能定位于“探索”階段，然而改革30年來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)以及我們目前所處的階段性特征，客觀上要求我們不能再“摸著石頭過(guò)河”，而必須是站在一個(gè)更高的歷史起點(diǎn)反思政府的管理體制以及政府行為本身。

　　大部門(mén)體制不是孤立的、單純的裁撤機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員和整合職能，而是服務(wù)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展社會(huì)主義民主政治和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的偉大戰(zhàn)略，根源于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革、民主政治發(fā)展以及社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀要求，最終落實(shí)于以人為本和科學(xué)發(fā)展的施政理念。

　　改革不能流于口號(hào)和形式化，任何深刻的制度變革，都必須與特定時(shí)代的歷史任務(wù)和社會(huì)需求相適應(yīng)，不能脫離國(guó)情。政府機(jī)構(gòu)改革的大部門(mén)體制必須有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推動(dòng)政治民主和帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展。這次改革應(yīng)該是歷次機(jī)構(gòu)改革的延伸，但又是新的政府公共服務(wù)精神的起點(diǎn)。權(quán)力總是在慣例中得到保存，而掌權(quán)者也總是依靠自己的習(xí)慣行事。改革就要摒除保守的慣例和陳舊的陋習(xí)，轉(zhuǎn)變思維習(xí)慣和行事邏輯。

　　現(xiàn)代政府必須承擔(dān)起應(yīng)有的給付行政責(zé)任，創(chuàng)新服務(wù)政府理念，重塑政府行為方式，在更加民主、法治的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。行政的任務(wù)已經(jīng)發(fā)生變遷，諸如矯正市場(chǎng)失靈、城市建設(shè)與規(guī)劃、農(nóng)地征收與補(bǔ)償、環(huán)境資源保護(hù)以及社會(huì)保障事務(wù)等等現(xiàn)代化帶來(lái)的難題，沖擊著政府治理手段的創(chuàng)新和組織變革。人權(quán)保障下的積極行政、福利行政理念更加需要一個(gè)服務(wù)型政府，負(fù)擔(dān)起對(duì)人民的“生存照顧”之職責(zé)，并促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和市民社會(huì)的成長(zhǎng)。(文/熊文釗、張偉，作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院教授、中央民族大學(xué)法學(xué)院研究生）

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