(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　建立大部門制的首要前提是，調整政府與市場、與社會的關系，政府減少對資源、對企業、對經濟社會文化活動的直接控制、組織，成為比較超脫的公共管理者和監管者

　　三個月前的中共十七大報告提出，將加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制。據此，國務院委托相關部門進行專題研究。有報道說，“大部門體制”改革的專題研究報告將于近期提交有關部門，并可能將進入征求意見階段。可以預料，未來幾年，建立大部門體制將是行政管理體制改革的主要任務。

　　目前的政府框架依然可以看出傳統的計劃經濟體制的影子。計劃經濟體制的基本特征是，政府控制資源，控制大多數企業，并為經濟、社會、文化等各個領域的活動制訂詳盡計劃。政府是全國所有領域的大老板、總經理，為使社會正常運轉，政府必須設立日趨專業、細致的管理部門。這些部門要進行有效管理，也必須不斷擴張其規模。這一趨勢當然會使政府財政負擔加重、效率低下，因而也屢有精簡之舉。但是，管理的需要導致每一次精減都以更強烈的反彈終結。

　　真正有效的精簡在80年代之后才有了可能性。隨著私人部門迅速發育，社會自治空間不斷擴大，大多數經濟、社會、文化活動毋須政府組織了，全面細致的管理就沒有必要了，不少高度專業的經濟社會管理部門被合并、撤銷。尤其是在90年代以來，市場化、社會自治發育迅速，政府部門數量也大幅度縮減。1982年，國務院共有100個部門，到1998年只有29個了。

　　當然，相對于其他國家，這樣多的行政管理部門還是太多了。專家一直呼吁對政府機構進行調整，其中一種方案就是建立“大部門體制”。不過，“大部門體制”是果，而很難說是因。西方國家之所以能夠建立“大部門體制”，并且基本維持穩定，完全是因為，這些政府通常不對經濟社會文化活動進行直接而具體的管理，通常只是按照相關法律法規進行一般性監管。即便是監管，其權力也相當有限，很多監管職能是由司法體系承擔的。相反，假如某一領域，政府進行直接管理，比如社會保障領域，則政府的部門設置也會趨向專業，規模也會迅速膨脹。

　　回頭來看中國，行政管理部門數量之所以較多，而且似乎很難進行較大調整，并不僅僅因為部門利益作祟，而且還因為，政府承攬了太多直接管理職能。比如，政府仍然控制著大量資源和企業，對經濟活動進行微觀管理。即便有些部門號稱“監管機構”，與主管部門的職能其實無異。比如，幾個金融監管機構似乎就承擔著保證相關行業繁榮、維護各自領域國有企業贏利能力的職能，幾個文化管理部門也承擔了管理國有經營性企業的職能。政府職能過多、過于直接，必得設立諸多專業主管部門。即使貿然合并，也難免走回頭路。

　　可見，建立大部門制的首要前提是，調整政府與市場、與社會的關系，政府減少對資源、對企業、對經濟社會文化活動的直接控制、組織，成為比較超脫的公共管理者和監管者。所謂的大部門體制之“大”，毋寧說是大而化之的“大”，宏觀監管意義上的“大”。一個大部門之所以可以把原來三個部門的事情管起來，就是因為，政府只需進行大而化之的宏觀監管，自然毋須過分專業、細致的機構設置和龐大的人員配置。

　　大部門正常運轉還需要另一個條件，即政府各個部門的管理活動嚴格依照法律進行，沒有太多自由裁量權，沒有太多任意性，不受政治等因素的過多干預。也就是說，政府的管理不過是獨立性地例行公事而已。假如行政管理部門得不斷應付來自外部的不確定的指令，管理的方式、方向、對象不斷變換，比如總有某種運動式執法活動，則這些部門的權力和規模就必然會同時膨脹，即便成立大部門，也會分化退回到小部門體制。

　　避免大部門體制改革走彎路，就需要致力于創造大部門正常運轉的制度環境;重新劃定政府與市場、社會的界限，調整政府行使其權力的方式。這兩者都屬于政治性質的改革。此種改革的結果通常會部分地體現為行政管理權力的重新配置。反過來，單純的行政管理體制改革通常會效果不彰，甚至出現反復。

　　考察目前透露出來的大部門體制改革的初步設想，似乎過多考慮了行政管理的技術因素，而在調整政府權力范圍、改善權力行使方式這一方面，考慮不多。事實上，近幾年來，政府權力的范圍似乎呈現出擴大的趨勢，在傳統領域，政府權力沒有進一步縮小，在社會保障等領域，權力又在擴大；同時，政府行使其權力的方式也未明顯地向法治化方向演進，在宏觀調控中，各部門的自由裁量權增加。這些趨勢構成了大部門體制改革的嚴重障礙。

　　當然，“大部門體制”改革如果能夠解決政府部門職能交叉等問題，也是可取的。但很顯然“大部門體制”還有更深的內涵，而這只有通過上面涉及的改革才能顯現出來。