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　　政府、政治體制改革的核心似乎應(yīng)當(dāng)放在縣一級(jí)。當(dāng)務(wù)之急首先是約束縣級(jí)黨政負(fù)責(zé)人的權(quán)力，使這些親民之官不大容易成為害民之官

　　最新一期《法人》雜志刊登記者朱文娜采寫的題為《遼寧西豐：一場(chǎng)官商較量》的報(bào)道。該報(bào)道稱，遼寧西豐縣商戶趙俊萍的加油站被強(qiáng)制拆除。趙俊萍多次反映此事，當(dāng)?shù)乜h委張書記認(rèn)為不能給趙俊萍補(bǔ)償。趙曾發(fā)送手機(jī)短信表示抗議。去年3月3日，西豐縣公安局以涉嫌偷稅罪將其抓獲，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂酝刀愖锖驼u謗罪判處其有期徒刑三年六個(gè)月。很快，報(bào)道此事的朱文娜也被當(dāng)?shù)毓�安機(jī)關(guān)認(rèn)定涉嫌誹謗，西豐縣警方到北京進(jìn)行拘傳。

　　這是最新一起現(xiàn)代文字獄。近兩年來，這類事件頻繁發(fā)生，重慶彭水、山西稷山、海南儋州、山東高唐等案，其性質(zhì)都是相同的：縣級(jí)黨政負(fù)責(zé)人將誹謗罪刑事化，動(dòng)用縣公安、司法部門對(duì)付那些對(duì)自己的行政活動(dòng)提出批評(píng)的民眾和媒體，從而把公共權(quán)力變成了自己手中的私人權(quán)力。最近剛剛發(fā)生的陜西綏德縣長下令公安局以擾亂公務(wù)為名拘留一位校長，性質(zhì)也類似。

　　出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因當(dāng)然是一般性的：官員權(quán)力沒有受到有效約束，司法地方化、行政化，缺乏獨(dú)立性，被迫充當(dāng)黨政負(fù)責(zé)人的私人工具。不過，這類事情頻繁發(fā)生于縣級(jí)黨政負(fù)責(zé)人身上，也自有其原因：縣級(jí)黨政負(fù)責(zé)人是所謂的“親民之官”。

　　在目前的政府架構(gòu)中，縣以上各級(jí)政府的主要職能是監(jiān)督縣政府，縣以下的政府，比如鄉(xiāng)政府，只是執(zhí)行現(xiàn)政府的政令；而且，其權(quán)力結(jié)構(gòu)很不完整，并且目前似乎有越來越弱的趨勢(shì)。至于村一級(jí)，已經(jīng)開始村民自治。只有縣政府，其活動(dòng)通常直接針對(duì)民眾。縣政府也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本單位，比如，征地、拆遷等等都是由縣政府出面。

　　這樣，在各級(jí)政府中，縣政府與民眾發(fā)生利益沖突的可能性最大。親民之官很容易成為害民之官，縣級(jí)黨政官員為了創(chuàng)造政績(jī)而侵害民眾權(quán)益的可能性也非常大。目前民眾的很多不滿、怨恨，也正是縣一級(jí)政府制造出來的。在這種情況下，近在眼前的縣政府很容易成為民眾批評(píng)的對(duì)象。這幾起現(xiàn)代文字獄的受害者，就是勇敢的批評(píng)者。但是，縣級(jí)黨政官員又掌握著完整的權(quán)力工具，當(dāng)然會(huì)濫用誹謗罪的罪名，壓制批評(píng)。

　　由此可以看出，政府、政治體制改革的核心似乎應(yīng)當(dāng)放在縣一級(jí)。所有權(quán)力都需要受到有效約束。當(dāng)務(wù)之急首先是約束縣級(jí)黨政負(fù)責(zé)人的權(quán)力，使這些親民之官不大容易成為害民之官。

　　當(dāng)然，在傳統(tǒng)的政府架構(gòu)中，縣以上各級(jí)政府的主要職能其實(shí)就是指導(dǎo)縣級(jí)政府的工作，并監(jiān)督縣級(jí)黨政官員。但事實(shí)證明，這樣的監(jiān)督不時(shí)失靈。因?yàn)椋�上�?jí)政府的政績(jī)?nèi)�決于其下屬的各縣政府，這就決定了，上級(jí)政府與其下屬縣政府的利益是一致的。因此，不少上級(jí)政府可能不會(huì)有效地監(jiān)督、約束縣級(jí)黨政負(fù)責(zé)人，反而會(huì)庇護(hù)這些縣級(jí)官員。除非上級(jí)的壓力或輿論壓力非常強(qiáng)大，否則，這些官員不會(huì)遭到懲罰。最近發(fā)生的這幾起案件所牽涉的官員似乎仍然在做自己的官。

　　可以說，行政監(jiān)督具有內(nèi)在的無法克服的缺陷，強(qiáng)化政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，需要突破傳統(tǒng)的行政管理智慧，不能只在政府管政府的老路子上做文章。比如，可以通過司法的手段來監(jiān)督這些縣級(jí)官員。也即，設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的中央法院系統(tǒng)，凡是民眾與政府官員發(fā)生糾紛的案件，全部由這個(gè)法院系統(tǒng)受理。這樣，權(quán)益遭到縣級(jí)政府官員侵害的民眾，就可以在這個(gè)法院系統(tǒng)尋求救濟(jì)。即便縣級(jí)黨政負(fù)責(zé)人可以動(dòng)用公安機(jī)關(guān)拘留民眾，法院也可以還民眾以自由。因?yàn)榉ü偻ǔ２粫?huì)有什么政績(jī)考慮，所以，獨(dú)立的中央法院系統(tǒng)所進(jìn)行的司法監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)比上級(jí)政府的行政監(jiān)督更為有效一些。

　　這一改革涉及面太廣，在現(xiàn)有制度框架下，則不妨嘗試一些技術(shù)性解決方案。比如，最高法院可以通過司法解釋規(guī)定，凡是涉及縣級(jí)政府黨政官員的案件，一律不得由本地法院受理，而必須提交中級(jí)法院。當(dāng)然，在最近發(fā)生的現(xiàn)代文字獄案件中，縣級(jí)黨政官員根本就不出面。因此，最高法院也可以通過司法解釋規(guī)定，所有誹謗案件一律是自訴案件，必須由受害人自行起訴，而不得以刑事案件程序處理。

　　總之，不管是從司法技術(shù)角度，還是從宏大的制度變革角度，都是可以找到辦法遏制縣級(jí)黨政官員濫用權(quán)力的傾向的。縣在中國政府架構(gòu)中的特殊地位決定了，縣政改革是中國政府體系、政治體系中最迫切、最重要的內(nèi)容，也可能是震動(dòng)較小的。如果不改革縣政，其層面的改革就無法惠及民眾。目前輿論圍繞著這些案件的討論，或許有助于推動(dòng)各方面關(guān)注這個(gè)問題。進(jìn)一步，需要專家提出可操作的改革方案，更需要政府積極地籌劃縣政改革。 ★