●任勇

　　國家環保總局政策研究中心副主任

　　●楊鵬

　　中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心秘書長

　　●馬軍

　　北京公眾與環境研究中心主任

　　●金瑞林

　　北京大學法學院經濟法教研室教授，環境法專業博士生導師

　　李白詩曰：“清風朗月不用一錢買。”這是一個農業文明時代的浪漫想法。然而，在現代的工業文明社會里，這種浪漫已悄然死去。

　　“最近幾年，中國環境惡化、生態破壞越來越嚴重。過去那種片面強調GDP增長，消耗大量資源、大量排污的‘惡’的發展模式，使經濟與環境、生態處于不可調和的矛盾狀態……”

　　在這種背景下，人們呼喚新的文明。中國的執政黨回應了這種呼聲。在中共十七大上，“生態文明”寫進了工作報告。

　　于是，一種新的文明浮出水面……

　　如今，在世界范圍，生態保護已成主流之勢，浩浩蕩蕩不可阻擋。中國執政黨提出建設“生態文明”這一重大理論，必將推動中國的環境改善和生態保護，在未來的某個日子里，也許，“清風朗月不用一錢買”的浪漫還會復活。

　　那么什么是“生態文明”？本報（注：南方都市報）邀請了相關領域的專家對十七大報告里的這個新名詞進行解讀。

　　十七大報告摘錄

　　建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善。生態文明觀念在全社會牢固樹立。

　　生態文明的戰略地位

　　南都：十七大報告中第一次將“生態文明”納入原有的三大文明的理論體系，首提生態文明有何深意？

　　金瑞林：最近幾年，內地環境惡化、生態破壞越來越嚴重。過去那種片面強調GDP增長，消耗大量資源、大量排污的“惡”的發展模式，使經濟與環境、生態處于不可調和的矛盾狀態。來自國家環保總局的統計數據，2006年主要污染物排放不降反升，平均每兩天發生一起突發性環境事故，群眾環境投訴增加了三成，中央領導對環境問題的批示比上一年增加52%.這表明，生態問題已經不是一個簡單的環境保護的問題，而是一個重大的政治問題。這些都迫使中央要對現狀作出合適的回應。

　　楊鵬：生態文明是在黨的大會上提出，使我們必須考量執政黨的政策動機。國際上，從1962年《寂靜的春天》出版以來，主流政治的“綠化”大趨勢已不可阻擋。今天全球范圍內，無論是左翼還是右翼政黨，都不愿站在環保的對立面。環境問題正在被逐漸道德化，環保技術問題在國外已上升到善惡是非的問題，成為政治正確的問題，質疑全球變暖已經高度政治化、宗教化。美國的小布什拒絕參加《京都議定書》(全稱為《聯合國氣候變化框架公約的京都議定書》)，在國際上是很丟分的行為。觀察近代國內變革，國際背景都是非常重要的因素。全球化的今天，我們要對世界上的風吹草動做出回應。

　　馬軍：我想這是對公民人權中的環境權的高度肯定，公民的環境權能夠在政治生活中得到體現，在現實生活中得到聲張，這是有巨大意義的。黨對于這種權利的高度保障，不僅對于生態文明本身，對于政治文明、物質文明、精神文明等其他幾大文明也有很大的促進作用。

　　任勇：在我看來，它的重要意義主要有兩條：一是確定了生態環境對于中華民族生存發展的基礎性地位。我國在以犧牲生態環境為代價發展了幾十年之后發現，如果生態系統不能持續提供資源、能源和清潔的空氣、水等環境要素時，我們的物質文明的持續發展就失去了載體和基礎，精神文明和政治文明的內涵也無法全面持續發展。所以，當生態環境成為我國經濟社會發展的“短板”時，生態文明就成為其他三個文明的基礎。

　　其二，生態文明為我們解決發展中的環境問題提供了理論和方法指導。當今的環境問題是傳統工業化道路所帶來的，它既是經濟問題(例如高能耗、高污染、低效益的增長方式問題)，又是社會問題(例如價值觀問題)，也是政治問題(例如決策問題)，不能孤立地就環境論環境，需要應用經濟、社會和政治等綜合的辦法來解決。

　　生態文明的歷史背景

　　南都：生態文明的新提法進入十七大報告，是否有其特有的歷史背景？

　　金瑞林：可以理解成對國內某些區域片面追求不利于可持續發展的錯誤執政理念的糾正。過去我們的發展只考慮經濟的發展，在經濟與生態產生矛盾時，首先考慮的是經濟的發展。胡錦濤16日上午在江蘇代表團分組討論時指出，原來我們是“加速發展”，后來是“更快更好的發展”，這次提出“又好又快的發展”，把“好”提到前面，他的意思是要注重發展的質量、發展的效益，這是和“生態文明”相呼應的。

　　楊鵬：改革開放之初，小平同志就提出要制定環保法，準備把環保納入法制化進程。1972年，周恩來曾派代表團出席聯合國在斯德哥爾摩召開的人類環境會議。從政治領袖來說，鄧小平就開始關注這個問題。但從我國經濟實踐可見，環保確實還不是正經八百地提到議程上的東西、納入國家治理要點的東西。1998年的洪水，我覺得這是對全社會的一次警鐘，之后沙塵暴吹進了中南海，從那以后，采取封山育林、禁止原始林的砍伐等措施，環保力度開始加強。總的來說，之前提環保并沒有感覺到太大的壓力。

　　任勇：十七大報告在環境保護和可持續發展方面出現了六個新的提法。一、將科學發展觀納入中國特色社會主義理論體系中，成為統領我國資源環境與經濟社會協調發展的總綱領；二、提出生態文明概念；三；中央在2005年提出建設資源節約型、環境友好型社會之后，十七大進一步提出更明確和具體的要求，即把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭；四、將優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境，作為確定經濟增長目標的先決條件；五、首次在和平發展道路的內涵中，明確了環境保護國際合作的原則，首次提出，加強應對氣候變化能力建設，為保護全球氣候做出努力；六、首次在完善基本經濟制度和宏觀調控體系中明確提出要考慮環境保護的要求，即建立考慮資源稀缺程度、環境損害成本的資源價格形成機制；實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。這些新點實際上已經能夠凸顯出我黨推進環保和可持續發展執政理念的變化。

　　生態文明需要政治文明呼應

　　南都：“生態文明”的題中之義包括“較高的環保意識，可持續的經濟發展模式，更加公正合理的社會制度”。顯然“生態文明”的倡導非一朝一夕可成，也不是環保部門一家可以解決的，那么“生態文明”的落實是不是還需要一定的社會基礎？

　　金瑞林：過去我們把“生態文明”看成環保部門的職責，一家的事，實際上不是，要解決的問題很多。我一直向國家環保總局提建議，應該把環保部門行政職能的定位做出調整，把它的行政主管職能轉變為單純的行政監督職能。因為污染的產生，涉及到各個行業、各個層面，工、農、交通等各個方面，讓環保部門一家來管，管不了。各個部門在污染，大家卻在責備環保部門，這個困擾了環保部門多年，一直沒得到解決。我還提議，把各級環保行政部門改為垂直領導，現在地方環保局又要為工業保駕護航，又要做環保工作，幾乎無法進行工作。希望完全寄托在一個重視環保的行政“一把手”上，這樣不行。

　　馬軍：當然，我們肯定不能等到什么基礎都具備了才去推動生態文明。環境信息的公開化是系統工作中的最好切口，可以“單兵突進”。目前全國環保部門開始公開一些環保信息，但是這還很不夠，跟現實民眾的需要差距還很大。《環境信息公開辦法》將從明年起開始試行，一方面政府要按照《辦法》要求努力公開數據，另一方面，社會上的民間組織、NGO可以配合，要求企業公開自己的污染數據，通過社會輿論形成壓力。這樣政府、社會組織和公眾能夠形成三方良好的互動關系，推進生態文明的實質性落實。

　　生態文明面臨路徑選擇

　　南都：生態文明從紙面落實到實踐中，需要解決哪些問題？

　　金瑞林：最大的問題還是體制問題沒有徹底解決。法律制定后，執行打折扣，特別是環保法。在中國立法有很多問題，但法律實施這個環節問題更多。環境法的實施需要各方面的保障，需要技術、司法各方面支持，如果不配合，就會打折扣。往往我們規定了一些法律明令禁止的事情，到了地方之后不執行，屢禁不止。今后幾年，我們一方面要推進那些禁止性的法律條文能夠得到有效執行；另一方面，要加大法律責任，違法一定要追究法律責任，讓其違法的成本要高于獲得的利潤。還有一個深層次的問題，實際上環境法的實施是受經濟條件的制約的，如有的工廠超標排污沒法治理，最后決定關閉，但地方的失業工人怎么辦？地方的經濟也會受到影響，所以執行困難很大。

　　馬軍：最大的問題實際上是解決環保中的權力尋租問題。政府要堅守權力邊界，調動一切社會力量，綠色信貸、生態環境補償都要納入到信息公開的框架下來。陽光是最好的防腐劑，將違規企業的企業信息公開，銀行、媒體、公眾方面，采取各自不同的舉措，對污染企業造成巨大的道德和輿論壓力，當違法的機會成本遠比風險獲得和向權力尋租的代價為高時，生態文明的建設就扎實推進了。信息公開，這是面對困境我們能夠做的，也是最容易有效果的。

　　楊鵬：生態文明雖然是綠色的，但是需要警惕的是，“生態文明”的“綠色”也是分“左”、“中”、“右”的。國內在吸納綠色思潮時實際上是有思考的，因為綠色問題、環境問題、生態問題是不能進行私人細分的要素，同集體主義、公共要素容易融為一體，有人就認為這跟傳統的集體主義有內在的銜接。一般認為，“生態文明”背后需要的是強勢政府推進。但如果說要保護生態環境，就需要政府的強大干預，需要政府吸納更多的社會資源，如此走向生態文明，那我們就走歪了。

　　南都：生態文明背后隱含的路徑選擇問題，是否意味著生態文明需要政治文明的助推？

　　楊鵬：推進生態文明的路徑包括兩種：一條是調動政府強大干預、政府吸納更多的社會資源，通過政府來推進生態保護、調整產業結構、發展循環經濟。這條路以生態的目的，支撐了需要改革的大政府，不給社會發展空間。另外一條路，通過市場化的手段，真正解決最多環境問題，并不一定是輿論和法律約束，反而是企業無數的技術創新。

　　當環境資源、環境要素變得越來越稀缺、昂貴，市場對生產要素、對價格變化的敏感性越來越高，資源的回收利用、生產效率的提高，成為企業回應生產要素變化的自主追求。像氫能汽車、太陽能汽車、太陽能電池，這些不是西方政府計劃出來的，而是市場的變化導致了企業的創新活動。當然西方政府對企業清潔能源、新能源的開發和創新給予很大的法律保障，包括免稅政策，中國可以借鑒。

　　馬軍：在西方，左翼的“綠化”、政治思考更激烈，右翼緩一些。兩者區別在于，左翼更強調從國家制度、從倫理、政府的干預去解決環保問題；而右翼更強調市場的干預、經濟手段，最后妥協的結果就是可持續發展戰略的提出。

　　生態文明也確實涉及路徑的選擇問題，但是我們可以共性的來看，彌合這樣的差距，無論選擇哪一種路徑必須遵循共同的善治原則，比如公開、參與性、法治。從世界的經驗看，環境問題不可能通過市場化手段完全解決，需要政府立法，需要法規約束，需要政府的推手，當然市場化的手段可以使得執行更為高效。

　　生態文明與公民社會建設

　　南都：南都：在推動生態文明建設上，政府和NGO(“非政府組織”)等民間力量能夠起到什么作用？

　　楊鵬：在西方，環保的主導者是民間力量，民間的推動迫使政府來回應；在我國，是政府在回應西方時，開始引入了環保的理念，而且我們是官本位的社會，我國環保的民間性、社會性嚴重不足。我國的環保是自上而下、政府壓下來的過程，而西方是自下而上的、自然成長的過程。如果從發育一個更自主的社會、給百姓更自由、自主的空間而言，要想推進環保事業，首先，政府要保障自然運行，給各種環保技術創新的企業、組織以良好的法制空間；同時要給民間關注環保的行為以保障，在西方，許多環保組織享受“扣稅”，美國有12萬家環保組織享受此類待遇，而我國只有20余家NGO.馬軍：民間組織應該可以起到更大的作用，但是在我國首先還是政府監管需要加強的問題。嚴格執法是前提條件，只有達成前提，市場化的手段才有實現的可能。但是政府不要包管一切，要尋找一種最優方案，建立自己的權力邊界。還是回到環境數據公開，美國上世紀七八十年代時頻出嚴厲的環保政策，但是到了1986年有毒有害物質污染最廣受非議的時候，政府出臺的是《緊急規劃和社區知情權法》。政府包管一切不是最好的辦法，只有社會組織、民眾的積極性充分調動了才可以做好。

　　市場之手助推生態文明

　　南都：十七大報告在“深化財稅、金融等體制改革”里提到，“實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”，想通過一些非行政化的行為來改進這些方面的問題。

　　任勇：與傳統行政手段的“外部約束”相比，環境經濟政策是一種“內在約束”力量，具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理成本與行政監控成本等優點。根據國際經驗和我國的實踐基礎，我們可以使用的環境經濟政策有7類：綠色稅收、環境收費、綠色資本市場、生態補償機制、排污交易、綠色貿易政策、綠色保險等。

　　楊鵬：過去習慣說“生態無國界，更沒有省界”，但生態的保護會有受益人群、受害人群。如一條江的保護，上游、江邊的人就不能發展對環境有壓力的產業，往往用水的人和保水的人不是一個群體。從實踐上說，生態保護最好的區域，往往是約束了經濟發展的區域，往往是上游在為下游服務，相應有兩種補償辦法：一種是通過中央財政的轉移，將發達地區收的稅，補到欠發達地區去；一種要推動省際間的自發談判、協調。

　　但生態補償有個很重要的因素，誰作為生態補償的主體，一般是政府為主體，但這些補償有多少真正給予了那些因為生態破壞而失業、貧窮、受害的人群呢？如何讓這筆補償資金落到最應當補償的人群中，這個過程的透明度、民間參與性要增強。

　　馬軍：資源稅，不是所謂的市場手段，無非增加了資源使用的成本，這個稅給在誰頭上了，現在一些部門找各種各樣理由從社會尋找更多的資源，結果無非是企業又給政府多交了點稅，這樣解決不了問題。更為重要的是，擁有資源的民眾如何從資源稅中獲得收益，這也是必須解決的，按我國規定，資源是屬于國家的，不屬于當地民眾，但當地民眾看到這樣那樣的廠把資源拉走，留下一片廢墟，他們自己并沒有從這些資源的開發利用中獲益，這是個很大的問題。（記者 周炯 雷敏）