上書

　　“尊敬的國務院法制辦：目前我國執行的一系列戶籍管理政策是公安部頒布的部門規章和規范性文件規定的，我們認為，其中大多數違反了1958年全國人大常委會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》——目前我國唯一一部最高層級的戶口管理專門法律。”8月15日下午，一份由北京正海律師事務所律師程海領銜、28名普通公民簽名的公民建議書，通過特快專遞，寄往國務院法制辦。他們建議，國務院在當前進行的新中國建立以來第五次行政法規規章全面清理工作中，對公安部頒布的有關戶口管理的部門規章和規范性文件進行全面審查，對違反上位法的規章文件，予以撤銷或宣布廢止。

　　今年4月中旬，在北京工作了4年的安徽合肥人程海，因為無法將戶口從合肥遷往北京，分別在合肥和北京起訴當地公安部門，要求公安部門依法為他辦理遷出、遷入戶口。之后，北京市昌平區人民法院裁定不予受理，北京市東城區人民法院和合肥市廬陽區人民法院分別受理了此案。(本報曾作報道)

　　“促使我向國務院提出審查清理建議的，是4月份北京市公安局和昌平區公安分局拒絕我的遷移戶口申請的書面回復，以及7月26日庭審中被告合肥市公安局廬陽分局拿出的幾份公安部的部門規章和紅頭文件。”程海告訴記者。7月26日，他同合肥市公安局廬陽分局在廬陽區人民法院對簿公堂。

　　訴訟

　　當天的庭審中，程海認為，要弄清自己是否具備遷移戶口的條件，首要問題是，要明確自己的經常居住地到底是在北京，還是在合肥。如果在北京，被告就應當為自己辦理戶口遷出手續。

　　程海認為，自己的經常居住地是北京。根據《戶口登記條例》(以下簡稱“條例”)的規定，公民應當在經常居住地登記為常住人口，一個公民只能在一個地方登記為常住人口；公民因私事離開常住地外出、暫住時間超過三個月的，應當向戶口登記機關申請延長時間或者辦理遷移手續。經常居住地，是條例規定戶口登記地的唯一條件。

　　“我在北京長期工作居住，已遠遠超過3個月，按照條例規定，我的經常居住地早已是北京市，我早已是北京市常住人口，因此我應當將常住戶口遷往北京。”程海說。

　　對程海的說法，代表被告廬陽公安分局出庭應訴的兩名代理人表示，“沒有準遷證，就不能辦理戶口遷出手續”。他們的依據是國務院批轉的《公安部關于處理戶口遷移的規定》以及《公安部關于啟用新的戶口遷移證、戶口準遷證的通知》(以下簡稱“公安部規定”)。北京公安機關則答復說，依據公安部規定，程海必須有配偶或直系親屬在京，才能遷戶入京。

　　在程海給記者發來的資料中，合肥市公安局廬陽分局在答辯狀中稱，公安部規定，戶口準遷證的使用范圍包括“凡跨市縣范圍的戶口遷移”，“對需要辦理準遷手續的戶口遷移，遷出地戶口登記機關應當憑遷入地公安機關簽發的戶口準遷證辦理戶口遷出手續，遷入地戶口登記機關憑戶口遷移證和戶口準遷證辦理落戶手續”。《公安部關于處理戶口遷移的規定》也強調，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制，同時還明確規定“從小市遷往大市的，都必須向遷入地派出所申請，經派出所查實有關情況，一律報遷入地的市、縣公安局審批”。

　　法院沒有當庭對此案作出判決，在訴訟開始之前，程海查找了條例和公安部有關戶籍管理的一系列部門規章和紅頭文件。

　　詳細閱讀條例后，程海認為，條例的立法目的是政府掌握人口信息，以便提供管理服務。條例主要規定了建立全國統一的居民戶口登記制度，沒有農業和非農業戶口之分；常住戶口應當登記在經常居住地(常住地)，常住地變更時應隨時遷移戶口，在暫住地居住超過3個月，應當遷移戶口；戶口遷移基本自由。

　　呼吁

　　在建議書中，程海等28人列舉了目前正在執行的公安部制定的部門規章和紅頭文件，主要有1963年按照是否吃國家計劃供應的商品糧，把全國統一的居民常住戶口分割成農業戶口和非農業戶口的文件；《國務院批轉〈公安部關于處理戶口遷移的規定〉的通知》；《公安部關于啟用新的戶口遷移證、戶口準遷證的通知》；《國務院批轉公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的通知》以及公安部貫徹該通知的通知［公通字(1998)65號］等，以及之后規定有配偶和直系親屬有該地戶口才能遷移的文件。

　　“這些部門規章和紅頭文件分別屬于越權立法、非法設立戶口類型、改變法定的戶口遷移登記條件和嬰兒出生戶口登記條件、擴大公安部門對戶口遷出審批范圍、違法授權地方政府設定戶口遷移條件，與上位法《戶口登記條例》主要內容嚴重抵觸，實際上廢止了《戶口登記條例》。”程海在建議書中說。

　　程海認為，我國的戶籍制度是《戶口登記條例》規定的，核心是隨經常居住地的變動及時遷移戶口，準確及時地掌握全國(常住)人口信息，并據此制定政府公共政策，保證了每個公民自由遷移戶口。常住戶口是公民身份的證明和人口信息資料，因此，應當隨人自由遷移，人戶分離會導致人口信息失真，失去立法和戶口登記的意義。如果需要修改，也應由全國人大或全國人大常委會進行，沒有人大授權，公安部和國務院立法部門都沒有這個權力。

　　程海估計，像他這樣在北京人戶分離的大約有400萬人，全國算起來應該在2億上下。如果加上異地人戶分離產生的子女分離、夫妻分居等，受現行戶籍政策影響的總人口應該在5億以上。(王亦君）