事件回放：一起訴訟掀起波瀾
5月22日，首都北京，一場(chǎng)大雨傾瀉而下，沖刷著這座古老而又洋溢著現(xiàn)代氣息的大都市。在中國(guó)政法大學(xué)圖書館，由全國(guó)律協(xié)憲法與人權(quán)專業(yè)委員會(huì)、中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院主辦的“戶籍歧視與社會(huì)公平研討會(huì)”正在進(jìn)行，學(xué)者們的激烈爭(zhēng)辯持續(xù)升溫。
這場(chǎng)爭(zhēng)論的最新導(dǎo)火索源于一起行政訴訟——
“我要想?yún)⒓颖本┦腥舜蟠淼膿Q屆選舉，必須回合肥開(kāi)選民身份證明；出國(guó)辦護(hù)照，也必須得回老家，耽誤時(shí)間不說(shuō)，光是路費(fèi)就開(kāi)銷不少。”研討會(huì)上，程海說(shuō)起自己的遭遇憤憤不平。
程海是安徽籍人，三年半前來(lái)京做律師，目前是北京一家律師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)律師。4月19日，他將北京市昌平區(qū)公安分局和安徽省合肥市廬陽(yáng)區(qū)公安分局分別告上法庭，理由是上述兩方拒絕為他辦理異地戶口遷移手續(xù)。
據(jù)程海介紹，2005年3月，其在北京天通苑購(gòu)買了一套住房，但因?yàn)閼艨谠诤戏剩o北京的生活和工作帶來(lái)很多不便。“像我這樣戶口與實(shí)際居住地分離的情況，北京市有近400萬(wàn)人，全國(guó)約有兩億人，如果每個(gè)人都像我這樣來(lái)回奔波，按最低花費(fèi)500元估算的話，全國(guó)每年就要浪費(fèi)1000億元。”用程海的話講，他到北京的第一天就受到了歧視：買手機(jī)號(hào)時(shí)被要求預(yù)付話費(fèi)，因?yàn)樗峭獾貞艨凇：髞?lái)裝固定電話，又被要求提供本地人擔(dān)保，為此，程海起訴了北京網(wǎng)通公司，但以敗訴告終。
今年3月12日，程海以特快專遞方式寄出書面申請(qǐng)，要求其居住地——昌平區(qū)公安分局及其所屬的東小口派出所，為他辦理戶口遷入(從安徽合肥遷入北京)手續(xù)。次日，程海向現(xiàn)戶籍管轄地——合肥市廬陽(yáng)區(qū)三牌樓派出所郵寄了同樣的戶口遷出申請(qǐng)。兩地公安部門均拒絕了他的遷戶申請(qǐng)。程海十分不滿，提出訴訟。
5月23日，程海接到合肥市廬陽(yáng)區(qū)法院書面通知，正式受理此案。但此前的4月26日，北京市昌平區(qū)法院裁定不予受理，目前，程海已經(jīng)向北京市第一中級(jí)法院提出上訴。
程海狀告公安局要求自由遷移一案引起輿論的高度關(guān)注，也進(jìn)一步引燃了人們對(duì)戶籍制度的關(guān)注。
戶籍制度還是戶籍“做法”
據(jù)與會(huì)專家介紹，戶籍制度本來(lái)只是政府對(duì)公民個(gè)人信息進(jìn)行登記的一種制度。中國(guó)現(xiàn)行戶籍管理制度是新中國(guó)成立后逐步建立起來(lái)的，大致經(jīng)歷了1958年前的自由遷徙期、1958年至1978年的嚴(yán)格控制期和1978年以后的半開(kāi)放期三個(gè)階段。
1958年1月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并公布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》(以下簡(jiǎn)稱《登記條例》)，使我國(guó)戶籍登記有了統(tǒng)一的法律依據(jù)。
與會(huì)專家認(rèn)為，隨著社會(huì)的發(fā)展，目前的這套戶籍制度的局限性越來(lái)越明顯，戶籍制度以及其上所附加的種種權(quán)利和保障的差別，引發(fā)了許多社會(huì)問(wèn)題。近年來(lái)，有關(guān)“戶籍制度改革”的呼聲一直不斷。
對(duì)此，程海提出了不同觀點(diǎn)：“戶籍制度本身不需要改革，關(guān)鍵是要糾正各個(gè)部門多年來(lái)的違法行為，要求他們依法行政。”程海提起訴訟的法律依據(jù)正是《登記條例》。在程海看來(lái)，現(xiàn)在的戶籍制度只能算做“戶籍做法”——把城市福利和公共服務(wù)等利益附加在戶口上，這種做法是違法的。
程海認(rèn)為，《登記條例》是允許公民自由遷移的，他舉例說(shuō)，根據(jù)《登記條例》規(guī)定，城市居民到了另外一個(gè)地方，連續(xù)居住三個(gè)月以后有三種選擇：繼續(xù)辦暫住登記、轉(zhuǎn)戶口或者是回老家。據(jù)此，他可以選擇第二種，但是真要辦理轉(zhuǎn)戶手續(xù)難上加難，種種條件限制了戶口自由遷移，這給公民工作、生活帶來(lái)太多的不便。
改革路徑：激進(jìn)式還是漸進(jìn)式
戶籍制度改革路在何方？
中國(guó)政法大學(xué)教授何兵認(rèn)為，改革不能“釜底抽薪”。戶籍制度上面附加了很多東西，如勞動(dòng)制度、高考制度、醫(yī)保制度等，使戶籍制度改革成為一個(gè)綜合性難題。作為戶籍改革本身，必須有相關(guān)配套措施跟上，如果突然“把最下面的板抽掉”，允許自由遷移，恐怕會(huì)引起其他問(wèn)題。他認(rèn)為，戶籍制度不宜馬上取消。
何兵教授的觀點(diǎn)引起了部分學(xué)者的共鳴。中國(guó)政法大學(xué)副教授蕭翰等專家認(rèn)為，全面推進(jìn)戶籍改革的目標(biāo)是解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問(wèn)題，讓戶口回歸本位。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以穩(wěn)步推進(jìn)。
全國(guó)律協(xié)憲法與人權(quán)專業(yè)委員會(huì)主任吳革表示：“和諧視野下的戶籍改革應(yīng)該人人生而平等，但目前的戶籍制度造成人一生下來(lái)就被人為地分為貴賤兩種，沒(méi)有任何理由可以再讓這種戶籍制度保留下來(lái)。戶籍制度是社會(huì)不公正的起點(diǎn)，如果我們沒(méi)有起點(diǎn)的公平就沒(méi)有后面其他的公平。”吳革承認(rèn)，戶籍改革是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，不宜操之過(guò)急。
打破農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口制，是中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英提出的觀點(diǎn)。“合法固定住所”可以作為“一元化”戶籍管理制度的起點(diǎn)，“只要有固定住所，無(wú)論農(nóng)民還是其他人，都可以落戶。”他同時(shí)認(rèn)為，如果“合法固定住所”作為改革的核心，將面臨兩個(gè)問(wèn)題，一是如何“取得”合法固定住所，“買的算是，那租的算嗎？”二是如何界定合法固定住所，“一居室算嗎？平房呢？窩棚呢？”他建議中央的政策對(duì)此模糊化，具體認(rèn)定可由各地政府做主，以形成不同的“準(zhǔn)入門檻”。
相關(guān)鏈接：我國(guó)戶籍制度的變遷
新中國(guó)成立初期，對(duì)人口遷徙管束較為粗放。外來(lái)人口進(jìn)入城市很容易，3天內(nèi)到有關(guān)部門登記暫住戶口，居住時(shí)間超過(guò)3個(gè)月，就可申報(bào)常住戶口。
1958年1月，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布，提出“隨母落戶”原則；公民由農(nóng)村遷往城市，須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明或城市戶口登記證明以及城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。
1984年，中共中央一號(hào)文件，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服裝業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶；繼而國(guó)務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，準(zhǔn)予落常住戶口。
1985年，公安部《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口的管理暫行規(guī)定》，加強(qiáng)“流動(dòng)人口管理”，并發(fā)布《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》。
1994年，取消戶口按商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”，而以居住地和職業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度，并逐步實(shí)現(xiàn)證件化管理。(王新友)
代表呼吁：建議立法解決戶籍歧視問(wèn)題
□十屆全國(guó)人大代表 馬克寧
我國(guó)從1958年開(kāi)始實(shí)施的《戶口登記條例》，確立了以常住人口為主，嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的基本準(zhǔn)則，公民除就業(yè)、升學(xué)、工作調(diào)動(dòng)等可以遷徙外，沒(méi)有選擇居住地的權(quán)利。
現(xiàn)行戶口管理實(shí)行“農(nóng)業(yè)戶口農(nóng)民”與“非農(nóng)業(yè)戶口市民”的二元戶籍結(jié)構(gòu)，把人口分割為城市和農(nóng)村兩個(gè)板塊，并將勞動(dòng)用工、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公民權(quán)益同戶口掛鉤。
40余年來(lái)，歧視性戶籍制度像一條無(wú)形的繩子束縛著人們的自由流動(dòng)，農(nóng)村人口被強(qiáng)制吸附在狹小的土地上。改革開(kāi)放后，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的愈來(lái)愈多，看到這一發(fā)展趨勢(shì)，不少省市開(kāi)始探索戶籍制度改革，在改善農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的法律政策環(huán)境方面，做了許多有益的嘗試。公安部對(duì)戶籍制度改革也進(jìn)行了一些研究和準(zhǔn)備。但是，我們看到，1958年開(kāi)始實(shí)施的《登記條例》仍然在發(fā)揮著分離城鄉(xiāng)二元社會(huì)、對(duì)農(nóng)村公民身份歧視的作用。全國(guó)人民代表大會(huì)有必要盡快廢除包括《登記條例》在內(nèi)的戶籍歧視和相關(guān)身份歧視的法律和法規(guī)，保障農(nóng)民合法權(quán)益。
