(兩會訪談)張雪樵委員談如何讓公益訴訟更有“用武之地”

　　中新網北京3月9日電 題：張雪樵委員談如何讓公益訴訟更有“用武之地”

　　記者 張素

　　檢察機關提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會部署的一項重大改革任務。今年全國兩會期間，全國政協委員、最高人民檢察院副檢察長張雪樵接受記者專訪時，談到如何讓這項具有治理現代化優勢的“中國方案”更有“用武之地”。

　　談“萬峰湖流域生態環境受損公益訴訟專案”

　　——“并沒有徹底劃上句號”

　　張雪樵：最高檢之所以將萬峰湖養殖污染案作為直接立案辦理的“第一案”，是因為它是真正的“硬骨頭”案件。養殖污染問題已經拖了十多年了，2017年被中央環保督察組列為重點問題，因為三省五縣(區)執法不統一，直到2019年還是沒有得到根本解決。

　　萬峰湖地處貴州、云南、廣西三省(區)結合部。目前，地方檢察機關還無法向相鄰省份的行政機關提起公益訴訟，所以，這個案件連地方省級檢察院都無能為力了，最高檢應當迎難而上。

　　導致養殖污染沒法根治的原因是客觀的，困難是現實的。萬峰湖是個水電工程，攔壩蓄水之后鼓勵庫區移民養魚謀生，在地方政府眼里，萬峰湖也是養殖致富的“聚寶盆”。現在無序養殖造成了嚴重污染，依法應當打擊取締，但養殖企業的損失怎么辦？庫區農民的收入哪里來？最高檢來辦案，我擔任檢察官，并不是這些問題不存在了，或者不需要考慮了。無論誰辦案，問題依然在那里。

　　但是，最高檢辦案可以超越“地方本位主義”，能夠更堅決貫徹執行黨中央關于生態優先、綠色發展的新發展理念，能夠運用更剛性的監督機制來保障習總書記關于“綠水青山就是金山銀山”等生態文明思想的落實落地。

　　最高檢辦案過程中，依靠三省(區)三市(州)五縣(區)黨委政府的大力支持，萬峰湖養殖污染問題得到了全面清理。但萬峰湖案件并沒有徹底劃上句號。我們只是完成了第一階段的辦案目標，接下來，我們要協調沿湖政府和庫區人民開發生態養殖，既保護好一湖碧水，又培育、帶動生態經濟，把綠色青山變成金山銀山。

　　談“民法典＋公益訴訟”

　　——“湖水發臭，湖景別墅再大也是受罪”

　　張雪樵：檢察公益訴訟制度的著眼點就是“全面依法治國”，切入點則是公益保護，就是以法治思維法治方式來解決公益保護問題。

　　檢察公益訴訟制度的落腳點在于促進依法行政，推進法治政府建設。因為行政機關的天職就是代表人民管理國家和社會公共利益。行政機關管好管壞的標準是什么？“一斷于法”，法治社會的通用標準當然是法律。那么，誰來當裁判？司法機關最合適。

　　對行政機關的違法行使職權和不作為，由檢察機關提起行政公益訴訟，由人民法院來依法判決。這種制度設計符合黨中央全面依法治國的戰略布局，也展示了法治建設的中國方案。

　　民法典是檢察公益訴訟的重要遵循。“兩高”修訂了《關于檢察公益訴訟案件法律適用若干問題的司法解釋》，主要內容就是明確“正確適用《民法典》關于檢察機關提起公益訴訟制度的規定”。

　　首先，“民法典是一部基礎性法律”。雖然民法典沒有直接規定公益訴訟，但檢察機關辦理的各類公益訴訟案件，都要以民法典為準繩。尤其是民事公益訴訟，民法典是最重要的實體法依據。

　　其次，公益保護也是民法典的立法目的和重要內容。新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境的新需求中，公共利益是很重要的一部分。例如，一套湖景別墅是私權利，但如果湖水發臭，別墅再大也是受罪，哪里還有權利的感覺？

　　所以，民法典規定的生態環境責任、涉及眾多消費者的產品責任、影響公共安全、公民信息安全的侵權責任、侵害英雄烈士人格權的法律責任等等，既是私權利保護，也是公益保護的重要保障。

　　談“公益訴訟起訴人”和“原告”區別

　　——檢察機關的特殊地位不等于檢察特權

　　張雪樵：《關于檢察公益訴訟案件法律適用若干問題的司法解釋》明確規定檢察機關在公益訴訟中的主體定位是“公益訴訟起訴人”，而不同于社會組織在公益訴訟中稱為“原告”。

　　檢察機關在公益訴訟中不同于社會組織，應該說具有一定特殊性。首先，特殊地位在于特殊的使命。

　　一是檢察機關是法律監督機關，監督法律的統一正確實施，包括監督公法的實施，即監督行政法律的實施，行政機關是行政法律的執法主體，所以只能由檢察機關向行政機關提起公益訴訟；二是檢察機關作為公共利益的代表，向損害公益的違法主體提起民事公益訴訟，為國家、為人民主張具體的公共利益。為忠實履行好這特殊的使命，與其他訴訟主體相比，法律賦予了檢察機關特定的職權，包括調查取證權、行政公益訴訟的起訴權以及訴訟監督權等。

　　但另一方面，檢察機關的特殊地位不等于優勢地位，更不等于檢察特權。

　　檢察公益訴訟只要進入人民法院的訴訟階段，檢察機關與任何訴訟主體都是平等的，雖不稱作原告，但不能享有優于原告的訴訟特權。無論坐在法庭被告席上的是行政機關還是普通的公民，雙方都應該遵循訴訟地位兩造平等原則，誰輸誰贏，都只能通過擺事實、擺證據、講法律、辯法理，否則，不平等的訴訟、不公平的程序，就無法保證審判的公正。

　　特別是檢察機關提起的民事公益訴訟，檢察機關不能因為保護公共利益而忽視或者損害私權利。公益、私益在法律面前應當一視同仁。

　　談“公益訴訟法律制度立法完善”

　　——讓具有優勢的“中國方案”更有用武之地

　　張雪樵：檢察公益訴訟試點及全面開展以來，我們一直堅持依法推進，不斷推進完善制度規范，形成了從法律、法規到司法解釋、規范性文件等多層級、全方位、立體化的規范體系。

　　比如，民事訴訟法、行政訴訟法從基本法律的層面創立檢察公益訴訟制度，人民檢察院組織法、檢察官法明確將公益訴訟作為檢察職責范圍，英烈保護法、未成年人保護法從單行法律的層面規定了特定領域的檢察公益訴訟制度，“兩高”聯合出臺檢察公益訴訟司法解釋，各級檢察機關和政府部門、監察機關、法院等加強協作出臺了大量規范性文件對檢察公益訴訟進行規范。這些立法實踐，為檢察公益訴訟制度的完善發展提供了強而有力的支持。

　　然而，也應當看到，現有的公益訴訟立法也存在諸多問題。公益訴訟立法供給不足，遠不適應檢察機關的公益訴訟實踐。

　　一是受案范圍過窄。新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境以及美好幸福生活提出了新需求，公民民事權利的實現往往與公益的保護疊加、融合在一起，但目前法律賦權的檢察公益訴訟受案范圍過窄，尤其是行政公益訴訟仍只有四個領域，束縛了這項具有治理現代化優勢的“中國方案”的“用武之地”，無法對人民群眾反映強烈的公益問題發揮治理作用。

　　二是調查依據不足。檢察機關的調查取證程序幾乎處于立法空白狀態，沒有調查權帶來的取證難，是導致民事公益訴訟案件多年在低位徘徊的直接原因。行政公益訴訟也存在相應問題，譬如，檢察機關不能向金融機構查詢資金往來，以致影響了國有財產保護領域行政公益訴訟的辦理等。

　　三是多元類公益訴訟之間關系不順。在民事公益訴訟中，法律規定的國家機關、社會組織、檢察機關三類主體在順位銜接以及支持協作上的問題在實踐中表現突出，需要進一步科學規制。

　　四是處理特殊問題于法無據。公益訴訟的許多程序和實體問題具有特殊性，難以適用普通的訴訟法。

　　通過在單行法規中增加公益訴訟條款，以及對檢察公益訴訟制度進行系統性完善的立法任務日顯迫切，應當提上議事日程。(完)