聚集十八大：“保障房建設”首次寫入黨代會報告

　　保障房新契機

　　2007年的24號文件開啟了保障房建設的契機，但在隨后的五年里保障房建設幾經沉浮。在十八大上，“保障性住房建設”首次寫入黨代會報告，可見其作為重大民生問題，將是中央未來政策的重要著力點

　　本刊記者/楊正蓮

　　中共中央總書記胡錦濤在十八大報告中提出：“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求。”這是“保障性住房建設”首次寫進黨代會報告。可見，保障房仍將是未來政策的重要著力點。

　　而早在5年前的中共十七大，胡錦濤就提出了“健全廉租住房制度”。由此，保障房作為重大民生問題被列入政府公共服務的范疇內。

　　這一切，都與2007年8月出臺的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發[2007]24號，下稱24號文)密不可分。“這個是住房保障非常重要的一個文件。”住房和城鄉建設部政策研究中心房地產處處長、中國房地產研究會住房保障和公共住房政策委員會秘書長趙路興在接受《中國新聞周刊》采訪時表示：“以后的一系列決策都是從這里提出來的。”

　　24號文出臺背后

　　24號文中寫道，“作為政府公共服務的一項重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。”其中，“城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑”，同時明確“經濟適用房供應對象為城市低收入住房困難家庭，并與廉租住房保障對象銜接”。

　　全國工商聯房地產商會會長聶梅生認為，政府先把廉租房做起來，做到應保盡保，并形成不同層次的住房體系。“這種住房雙軌制是大家可以接受的，也與國際上的通行做法接軌。”

　　事實上，經濟適用房和廉租房早在1998年房改時就已經明確提出。1996年7月，時任國務院總理朱镕基提出，“把住宅建設培育為新的經濟增長點和新的消費熱點”。三個月后，國家體改委、建設部等單位成立了專門課題組，研究深化住房分配體制改革和加快住房商品化的政策措施，最終在1998年3月形成了《關于住房分配體制改革的政策建議》(下稱《建議》)。

　　《建議》不僅提出改革住房分配制度、實行住房商品化，而且提出“建立住房社會保障”，要求政府承擔低收入家庭廉租房責任。

　　“有多少這樣的建議和草案，召開了多少次會議、討論，基本都數不清了。”當年房改方案起草人和最終方案執筆人之一顧云昌告訴《中國新聞周刊》。具體開始著手準備方案是在1997年國慶前后，在租金改革和產權改革兩種主要思路中，最終采取了住房私有化、商品化的路徑，“主要是為了拉動經濟，培育新的經濟增長點”。

　　在推進住房商品化的同時，房改方案還提出建立多層次的城市購住房體系，對不同的家庭實行不同的住房政策。國務院在1998年7月3日發布的23號文件中提出，“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房”。當時的設想是，經濟適用房供應面向80%左右的家庭。

　　此后5年，經濟適用房快速發展，累計解決了600多萬戶中等收入家庭的住房問題。但在2003年出臺的《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》(下稱18號文件)里，房地產業成為拉動國家經濟發展的支柱產業之一，經適房的主體地位讓位于商品房，而經適房被改為“具有保障性質的政策性商品住房”。此后，經適房發展步伐放緩，而廉租房的建設規模一直遠遠落后于經適房。截止2006年底，中國廉租房制度累計保障家庭54.7292萬戶，財政投入年均不足10億元。

　　與保障房長期缺位相比，商品房市場卻高歌猛進，房價節節攀升。“2004年第一次出現了房價的兩位數增長，以往都是個位數，這樣2004年就開始調控，控制投資規模包括房地產規模的擴大，結果卻是越調越高，2007年房價還漲。”趙路興告訴《中國新聞周刊》：“這種情況下，我們就不能再推出國幾條。”

　　2007年3月，財政部在調查研究的基礎上，向國務院報送了《財政部對廉租住房保障情況的分析及建議》專題報告，國務院總理溫家寶批示：“要按照政府工作報告的要求，立即著手建立健全廉租住房制度”。

　　“到了6月份，看見房價還在繼續上漲，我們就趕緊拿出了24號文。”趙路興告訴《中國新聞周刊》：“24號文，是在三年調控的基礎上，越調越高不能再調的基礎上，主要是有針對性地解決買不起房的問題。”

　　3600萬套新高度

　　建設部副部長齊驥在解釋“24號文”時指出，解決低收入家庭住房困難將作為政府的一項重要職責。因此，保障房建設成為地方政府的一項重要的“政治任務”。

　　2007年8月末，全國城市住房工作會在北京召開。會議決定，加強廉租住房制度建設，解決好城市低收入家庭住房困難。這被認為是對1998年房改的重新完善和反思，并明確了政府在保障房建設中的職責。

　　按照“24號文”規定，“十一五”期末，全國廉租住房制度保障范圍要擴大到低收入住房困難家庭。2007年底前，所有設區的城市要對符合規定住房困難條件、申請廉租住房租賃補貼的城市低保家庭基本做到應保盡保；2008年底前，所有縣城要基本做到應保盡保，而東部地區和其他有條件的地區則要提前將保障對象，從“城市最低收入住房困難家庭” 擴大到“低收入住房困難家庭”。

　　2008年起，保障房建設被提到了前所未有的高度。這年10月，國務院出臺了“加大保障性住房建設規模，降低住房交易稅費，支持居民購房”的有關政策。為應對國際金融危機的沖擊，擴大內需，政府決定大規模實施保障性安居工程。

　　此后，對于保障房建設力度的要求，更是逐年加碼。2009年，提出要持續加大廉租住房建設力度，3年內基本解決747萬戶城鎮低收入家庭的住房困難；接著，提出用5年左右時間基本完成集中成片城市和國有工礦棚戶區改造；2010年，則要求爭取到2010年年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。

　　這些要求，在“十二五”規劃中創下新高度。根據規劃，“十二五”期間要建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套(戶)，期末全國保障性住房覆蓋面達到20%左右。在最初的計劃里，2011年和2012年要分別開工建設1000萬套 。

　　“剛開始感到接受不了，到底能不能實現啊。”說起3600萬套，中國房地產研究會副會長、住建部住房政策專家委員會副主任顧云昌有點激動，他告訴《中國新聞周刊》，2009年以后住建部和他所在的房地產研究會先后對“十二五”規劃的制定提建議，“我們沒提那么大的數量，每年大概是600萬套左右，不超過700萬套。”對于后來加碼了的任務量，顧云昌認為，主要是由于夾心層的呼聲很高以及社會上對房價的強烈質疑，再加上要保證投資規模，“只有靠保障房建設”。

　　制度建設亟須完善

　　2007年8月7日發布的24號文要求，房地產市場宏觀調控部際聯席會議負責研究提出解決城市低收入家庭住房困難的有關政策，協調解決工作實施中的重大問題。

　　2009年7月14日，由住房和城鄉建設部牽頭，發改委、財政部、民政部等17個部門組成了保障性安居工程協調小組，其職能之一，就是落實保障性安居工程工作的政策。

　　盡管如此，相關制度建設和管理工作，仍然難以跟上保障房建設的需要。2011年10月，全國人大常委會委員牟新生就提出，2008年以來，國務院和有關部門下發了29個文件，但沒有一個文件系統地闡明解決中國城鎮居民住房問題的整體思路是什么，零敲碎打的東西多，缺乏一個頂層設計。

　　早在2009年全國兩會期間，就有人大代表提出要盡快出臺《住房保障法》，并將草擬的初稿遞交人大，引起強烈反響。而住房和城鄉建設部住房保障司司長馮俊也表示，《住房保障法》是本屆人大立法規劃里的項目，規劃定了以后，住房和城鄉建設部就開展調研和起草工作。深圳市規劃和國土資源委員會評估中心法律所和清華大學法學院，分別承擔了該法實踐版建議稿和理論版建議稿的起草研究工作。

　　然而，這項呼聲甚高的“住房保障法”， 如今已 “退格”成為《基本住房保障條例》。“沒辦法出臺法律，各地情況都不一樣，太難了。”趙路興告訴《中國新聞周刊》。

　　“現在是一個全方位總結期，正好做制度建設。”全國工商聯房地產商會會長聶梅生對《中國新聞周刊》表示，保障房建設最難的是錢和分配問題，“各地情況不一樣，以后還是應該實事求是，因地制宜”。

　　顧云昌也認為，現在保障房體系已經越來越清晰，數量在加大、速度在加快，這樣一個新的發展階段迫切需要制度創新。“要從管理上，分配上、進入退出以及質量保障各方面進行完善。既需要有一定高度的頂層設計，又需要著眼未來的長期規劃，保障房建設一定要制度化法律化”。

　　11月12日的中共十八大記者招待會上，住房和城鄉建設部部長、黨組書記姜偉新也承認，保障性住房分配管理是件難事。他表示，管理部門還需和各個地方一起努力，把分配管理工作做得更好。針對我國住房保障中政府保障和市場配置的比例問題，姜偉新說，二者的比例是二八開，市場供應占80%，政府提供占20%，滿足不同收入群體的住房需求，實現“住有所居”。