減免農業稅決策內幕：基層自發實驗到全局性改革

　　減免農業稅決策內幕

　　從基層的自發性實驗，到中央在個別省份進行試點，到試點路上的停滯和猶疑，再到中央決定將試點擴大到整個中國，農業稅減免歷程曲折而深刻，背后是國家財力的增強，更是執政理念的進步

　　本刊記者/龐清輝

　　2012年11月8日上午9點，安徽省阜陽市太和縣大廟鎮45歲的農民李永林準時坐在了電視前，等著收看馬上開幕的中共第十八次全國代表大會。11月份是李永林愜意的休息時刻。如果時光倒退到6年前，送走幾撥收農業稅費的村干部，他就要開始發愁想著怎么再去弄點錢，過個有臉面的年關。

　　自2006年1月1日起，他和中國8億農民不再需要繳納農業稅，而這曾經是他們骨子里認為最天經地義的事。李永林至今記得2005年12月29日這一天，第十屆全國人大常委會第19次會議正在召開，他在家門口和人打牌，聽鄰居有聲有色地講起當天電視上的一幕：下午3點，人民大會堂，全國人大常委會組成人員，一個接一個按下了自己桌上的表決器，贊成162票，棄權1票，反對0票。“通過！”吳邦國委員長宣布。“嘿，再也不用繳農業稅了。”牌友們興奮地議論著。

　　李永林挺遺憾自己當時沒有看到那一幕，他一直很納悶，什么樣的人和程序能讓這個祖祖輩輩都必須做的事，就這樣消失了。而李永林更不知道的是，從公元前594年春秋時期魯國實施“初稅畝”開始，歷史上曾經實行了2600年的“皇糧國稅”退出歷史舞臺，這場改革從基層的自發性實驗，到中央在個別省份進行試點，到試點之路上的停滯和猶疑，再到中央決定將試點擴大到整個中國，歷程曲折，花費了12個年頭。

　　改革起源于基層

　　這次改革，與中國以往許多次改革一樣，起源于基層。

　　“我關注農村稅費問題是從1985年開始的。”被稱為“農村稅費改革第一人”的安徽省人民政府參事何開蔭告訴《中國新聞周刊》。

　　何開蔭說，農村“大包干”后，安徽省1984年農民增產增收到達高峰，1985年后糧食生產出現4年徘徊，農民負擔加重，收入增長艱難，到1987年已經很明顯。

　　“沉重負擔來自哪里？來自各種收費、集資、攤派，有的有依據，更多的是各種名目的亂加碼，一些干部自己瞎想出來的。”何開蔭說，當時農村流行一個說法：幾十頂大蓋帽吃一頂破草帽。

　　何開蔭開始呼吁改革農村稅費。1988年，他發表文章《農村第二步改革出路何在》，呼吁把對農村的合理收費用稅的形式固定下來，從規范農村稅費征收辦法入手減輕農民負擔。這是第一次見諸文字的提及農村稅費改革。

　　1989年新華社的內參和《半月談》內部版連續報道了他的想法，引起中央領導和政策研究部門的高度重視。“國務院農村發展研究中心找我去中南海作專門匯報，要求我拿出可行性方案，在一個縣，哪怕是一個鎮搞試點。”

　　從1992年起，何開蔭開始到一些縣、市“游說”。當時安徽渦陽縣委書記、縣長都表示同意嘗試，但縣人大常委會沒有通過。農民負擔問題最為突出的新興鎮偷偷地搞了起來。內容很簡單：按照全鎮每年的支出總額確定農民的稅費總額，稅費一并征收，分攤到畝，每畝地只交30元。這就是現今農村稅費改革的雛形。

　　1993年底，何開蔭在合肥稻香樓賓館參加全省農村工作會議時，一個叫馬明業的與會者找到他，介紹自己是太和縣縣長，說他們已經將這一年確定為“增加農民收入、減輕農民負擔年”，縣委縣政府將要著手的改革確定在“正稅除費”上。何開蔭給了他一些自己的研究文稿。出乎何開蔭意外的是，太和縣的動作快得驚人，沒幾天，一份《太和縣農業稅費改革意見報告》報到了省政府。

　　省里批準了。1994年，安徽省太和縣雷鳴電閃般地將這場改革在全縣31個鄉鎮全面推開，成為中國農村稅費改革的第一縣。

　　太和縣試點方案一定三年不變，核心內容是“稅費統籌、折實征收、財政結算、稅費分流”。農民不用管什么稅或費，1994年到1996年一畝地交100斤糧食就行了，1997年因試點方案與糧食流通體制改革有所抵觸，改為人均130至140元。李永林記得，當時有兩個鄉鎮多收了一點，縣里免了鄉長的職，把多收的敲鑼打鼓送了回去。

　　但是，進展并非一帆風順，其間經歷幾次周折，至今讓何開蔭難忘的是，當時省里召開會議研究太和縣改革。與會者的發言，基本上都是表明一種積極的支持態度，但是，誰也沒有料到，農業稅征收工作的主管部門省財政廳農稅處的代表突然沖動地站起來，手指著何開蔭，大聲責斥：“你就別站著說話不腰痛！亂出主意！你把稅費搞亂了，收不上稅來，今后誰給發工資？到時發不出工資，大家不會找你，是找我！”

　　改革進行中，安徽省的一位領導也突然作出了要求太和縣改革立即停止的決定。“有根有據，說這種改革是非法的。”何開蔭說，因為農業稅制依據的是1958年頒發的《中華人民共和國農業稅條例》，三十多年來，中國已經發生了翻天覆地的變化，農業稅制早已弊端百出，可是《條例》一天沒被廢除，它就一天有著法律的效力。

　　經過省里多位領導的爭論，最終達成共識：“既然省政府已經下了文，那就繼續搞下去吧，秋后看看效果再說。”

　　還沒等到秋后，熟悉中國農業和農村的回良玉被派至安徽，擔任代理省長。回良玉一到安徽，就對太和縣的稅費改革大為贊賞，正式就任省長后，他召開的第一個省長辦公會，作出的第一項省政府決定，下達的省里“一號文件”，就是將太和縣的改革經驗，在淮河兩岸二十多個縣市迅速推而廣之。

　　進行了半年改革的太和縣，一舉創下這個縣自建國45年以來最大的一個奇跡：全縣31個鄉鎮、9168個村民小組、353459戶農民，午季農業稅的全部征收工作只花了短短五天！“踴躍交糧的農民在糧站門前排起長蛇陣，這多年不見的場景讓許多鄉村干部竟激動得鼻子發酸，眼窩發熱。”何開蔭說。

　　安徽省太和縣改革農業稅費的消息不脛而走。國家農村改革試驗區辦公室、國務院減輕農民負擔辦公室、安徽省直有關部門、地區減負辦和改革試驗辦，先后九次派人深入調查，結論都是一樣的：“農民滿意。”1993年，河北省的部分地區及安徽阜陽、貴州湄潭、湖南懷化等地方也開始改革試點。農村稅費改革從秘密試驗到公開試點。

　　中央各部委開始下到試點地區進行專題調研，各種建議呈現在中央高層的案頭。

　　1996年12月30日，中共中央、國務院下達了有關減輕農民負擔的最著名的“十三號文件”：《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》。

　　《決定》特別指出：“從根本上解決農民負擔問題，必須堅持深化改革，對有些地方進行的負擔分流和一些糧食主產區進行的稅費改革探索，可以繼續試驗。”這是中共中央、國務院，第一次在“紅頭文件”中，對各地正在進行著的農村稅費改革試驗，公開表明了肯定。

　　14天后，時任國務院副總理溫家寶又代表中央在全國農村工作會議上，就農村稅費改革工作表態：“農村稅費改革的試點，取得了一定的效果，積累了一些有益的經驗。中央認為，這項改革可以繼續試驗，但目前還不宜在面上普遍推廣。”

　　從基層自發實驗到全局性改革

　　1998年10月召開的十五屆三中全會是一個分界線。

　　會上，農村稅費制度改革被列為改革重點內容。以此為起點，農村稅費改革由基層的自發實驗，逐漸演變為由中央推動的全局性改革。同年11月20日，國務院成立以時任財政部長項懷誠牽頭的農村稅費改革三人工作小組，進行新一輪改革的設計工作。

　　1999年4月，一份名為《關于農村稅費改革有關重大政策問題的調研報告》(以下簡稱“報告”)以三人小組的名義上報國務院。

　　時任農村稅費改革工作小組辦公室副主任的黃維健是這一過程的見證人。他在接受《中國新聞周刊》采訪時說，報告基于這樣一個認識：試點地區的并稅改革方案都不盡規范，有的將不合理不合法的收費一并列入正稅，有的征收辦法和程序有悖法理，容易引發矛盾，所以改革的第一步就是要建立一個規范的稅費制度。

　　除此之外，爭論比較激烈的是農業稅率。“選擇在哪個范圍內，農民負擔確實可以減輕，但財政上也將出現較大缺口；稅率每下降一個百分點，財政缺口將擴大數十億甚至近百億元。”經過反復權衡，《報告》將稅率初步定為7%。

　　報告還指出，鄉鎮政府職能定位和機構設置是影響改革順利進行的關鍵，鄉鎮政府機構改革必須與農村稅費改革同時進行。

　　2000年1月，國務院第57次總理辦公會議原則通過了三人小組提出的報告建議。此次會議，議定農業稅稅率為7%，農業稅附加上限為20%。

　　新一輪改革從2000年開始，以自上而下的方式進行。但仍集中于試點地區。安徽省被確定為全國第一個農村稅費改革試點省份。

　　試點方案概括起來說，就是“三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革”。以前農民要按上年人均純收入的一定比例交鄉統籌費，還有一些專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金以及屠宰稅，改革后這三項都取消了；對于勞動積累工和義務工，安徽省要求用3年的時間逐步減少直至全部取消。此外，稅改調整了現行的農業稅和農業特產稅政策，改革了村提留征收、使用辦法。

　　李永林說，一時間，安徽全省“沿街有橫幅，墻上有標語，鄉村有專欄，廣播有聲音，電視有圖像，路有宣傳車，疑難有解答”，全省上下一片改革之聲。“一次性取消各種收費項目50多種。平均下來，我們每個農民一年少交幾十塊錢。”

　　農村的稅與費，是中國許多基層鄉鎮政權的主要財政收入來源，改革困難可想而知。

　　據安徽省財政部門的數據測算，改革后，全省減收13.11億元，平均每個縣減收多達1542萬元。其中，鄉鎮減收10.41億元，村級減收2.7億元。其他試點地區也分別遇到了類似問題。

　　李永林告訴《中國新聞周刊》，當時因為缺錢發工資，鄉鎮干部已經是“說話無人聽，走路有人跟，早晚有人等，親友變仇人”，工作無法進行。拖欠工資、債務沉重、財力虛空屢見不鮮，問題接踵而來。

　　基層出現財政困難讓改革瓶頸顯現。2001年4月25日，國務院決定暫緩擴大農村稅費制度的改革試點，此前“加快推進”的提法變成了“穩步實施”。一時間，海內外媒體關于“中國農村稅費改革進行不下去”的議論紛至沓來。

　　其實困難早在意料之中，輸血博弈從改革推進之初便在籌劃。“2000年，中央財政最終向安徽提供了11億元的專項轉移支付。2001年這個數字又增加到17億元，比安徽最初上報的7億元整整多出10億。中央為推動安徽的試點支付了巨大的成本。”中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文告訴《中國新聞周刊》，“給錢”既非改革的初衷，亦非改革的目標，然而，1994年，分稅制改革以后，地方上各有各的困難。經過反復權衡，2000年10月8日，國務院第81次總理辦公會議就原則同意了國務院農村稅費改革工作領導小組的主張，確定了中央對地方轉移支付辦法。

　　2002年農村稅費改革得以繼續擴大，很大程度上得益于國家財政狀況好轉。“錢是一個主要因素。”陳錫文說。

　　2002年3月，國務院辦公廳發出《關于做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》，決定河北、內蒙古、黑龍江、吉林、青海、寧夏等16個省(市、自治區)為2002年擴大農村稅費改革試點省，加上原來已經在試點的省份，試點已有20個省(自治區、直轄市)。

　　這次改革要求做到“三個確保”：確保農民負擔得到明顯減輕、不反彈；確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉；確保農村義務教育經費的正常需要。

　　取消農業稅上升為國家法律

　　2003年在農村稅費改革中也是重要的一年。

　　年初，中央農村工作會議和全國兩會相繼召開，“三農”問題成為最為引人關注的話題。在全國兩會上，原來只屬于學術語言的“黃宗羲定律”，經過新任總理溫家寶的轉述，走出了書齋，廣為人知。“共產黨人一定能走出黃宗羲定律的怪圈！”溫家寶的話顯示出了新一屆政府解決“三農”問題的決心。

　　2003年4月，在溫家寶正式出任國務院總理的第十六天，新的一屆中央政府就召開了全國農村稅費改革試點工作電視電話會議，會上他宣布：“中央決定，今年農村稅費改革試點工作在全國范圍推開。這是深化農村改革、促進農村發展的一項重大決策。”

　　隨后，新任財政部長金人慶在接受采訪時也表示：城市要反哺農村，工業要反哺農業。農村要全部享受公共財政也一時還做不到，為使國民收入分配格局向著更加有利于農業、農村和農民的方向調整，中央已經確定，今后文、衛、教方面的支出增量要重點投向農業！

　　2004年和2005年，改革進一步提速。

　　2004年，溫家寶在政府工作報告中宣布，自2004年起“逐步降低農業稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，五年內取消農業稅”。僅2004年，中央財政為支持農村稅費改革，拿出396億元用于轉移支付，全國農稅負擔平均減輕30%。而此時，農業稅在全國財政收入中的比重已經不足1%。

　　至2005年底，中央財政為此新增支出140億元，用于這方面的支出總額達到664億元。有28個省份已全部免征農業稅，另外3個省份即河北、山東、云南也已經將農業稅降到了2%以下，并且在這三個省中也有210個縣免征了農業稅。因此，2005年農業稅在全國財政收入中所占比重已經微乎其微。農業稅已經名存實亡，原定5年取消農業稅的目標，3年就要實現。

　　安徽省宣布了2005年全面免除農業稅。“自從盤古開天地，不收皇糧第一回”，李永林請人寫了一副春聯。“農業稅沒有了，村里還發幾十元糧補款”。

　　盡管國務院已經決定減征和免征農業稅，但只有全國人大及其常委會才有權徹底取消農業稅。2005年12月，十屆全國人大常委會第十九次會議審議了廢止農業稅條例的決定草案。委員們取得了高度一致，新中國實施了近50年的農業稅條例被依法廢止，這項惠農政策正式上升為國家法律。

　　然而，改革也許才剛剛起步。在何開蔭當年的設想里：首先，農村稅務改革除了要財政部修改和完善稅改方案，使之能帶動其他改革，糧食部門要制訂新的糧食購銷政策并進行體制改革；教育部要修訂義務教育法并由各省制定實施細則；公安部要制定農村戶籍制度的改革方案；人事部要制定鄉鎮機構改革的方案；農業部制定農村科技體制改革的方案；由民政部制定村級機構和農民社會保障方案；由衛生部計生部門制定農村公共衛生以及醫療保障體系的改革方案；環保與國土資源部結合農業部制定出土地制度的改革方案，并創建市場經濟的微觀主體。

　　“這是一場十分復雜而又深刻的社會變革。”何開蔭說。