最近，隨著《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(以下簡稱“24號文”)發布，保障性住房問題成了政府關于房地產工作的核心，也成了最近市場一種流行觀點的文件基礎。

　　在這些人看來，對于城市低收入民眾，政府應該通過保障性住房來解決；而對于保障性住房之外的事件，則由市場來決定。保障歸保障，市場歸市場，房地產就得走完全平行的“雙軌制”。正因為有這樣的觀念，我們的某些官員也迷糊了，說什么在城市低收入民眾之外的住房問題，“普通市民可以租賃房屋解決暫時住房問題”。

　　對于這樣的說法，既與中國國策相違背，也與24號文件的基本精神相矛盾，更是與中國城市居民的實際情況相差太遠。

　　而根本上，中國的住房保障體系的核心應該是全民的，而不是一部分人的。它是一個重大的公共決策問題，而不是少數精英分子頭腦中的文件。城市中等收入居民是現代經濟發展最為活躍、最有動力的力量，并非政府一句他們買不起房就租房了得的問題，他們同樣要分享基本的居住權，這些都是政府能夠做的事情。

　　如果中國房地產市場問題不從這一根本上來思考，來重新構建房地產市場發展的新模式，那么中國的房地產市場所暴露的問題會越來越多。

　　修正18號文

　　可以說，24號文把解決城市低收入家庭住房困難作為住房建設和住房制度改革的重要內容，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難，這是好事。

　　但是，對于城市低收入民眾來說，基本居住權是天賦的，而不是24號文對他們的恩賜。24號文件的出臺，只不過是政府對18號文政策的糾偏與修正。

　　正是在這意義上說，如果一個政府不能夠對城市低收入民眾基本的居住問題加以保障，它就不是一個具有現代文明意義的政府，更不是一個社會主義的政府。

　　基本居住權的天賦性，不僅是城市低收入居民的基本權利，也是全社會每一個公民的基本權利。就如中國政府的人權白皮書所解釋的那樣，中國公民的人權最基本的權利就是他們的生存權。而居住權就是他們最基本的生存權之一。因此，早些時候，各級政府對城市居民的居住權不太關注，只能是政府政策的缺失。

　　正如24號文件第一句話所指出的那樣，“住房是重要的民生問題”，中國的房地產市場發展就是為了改善居民的基本居住條件，并非僅僅是支柱產業的問題，并非是如何來拉動GDP增長，也并非是如何擴大內需，而是如何解決全國人民的基本住房條件，來提高全國人民的住房福利水平。

　　提高與改善人民住房福利水平，其實是中國房地產市場發展的根本法則。這樣一個根本法則，是中國土地公有制讓全國人民共同分享社會成果的要求。中國房地產市場改革及房地產市場政策就得圍繞著這個根本法則。

　　因此，解決城市低收入家庭住房困難的24號文件，僅僅是這個根本法則的開始，更為重要的是全體中國人的居住條件是否都能夠得以全面改善。

　　按照24號文，城市低收入民眾的住房問題被納入住房保障體系，可以通過廉租房及經濟適用房來解決。然而，如果按照24號文對城市低收入居民的界定，這部分居民占整個城市人口比重可能會比較小。比如按照現有的統計口徑，我國現有城市家庭為1.8億戶，按文件所界定的低保住房困難戶為400萬戶，再加上城市低收入的住房困難者，進入城市低收入的居民也只為1000萬戶。

　　而這一數據是政府2010年要解決住房的城市低收入居民戶數。也就是說，以目前計劃的速度，到2010年國內城市居民進入住房保障體系的居民不足5%。

　　這意味著，在24號文界定的城市低收入居民之外，還有更大比例的城市居民無法進入中國的住房保障體系，特別是那些中等收入的城市居民。

　　國有土地分配的利益

　　根據這樣的制度框架，如果房地產市場的價格較低，或如政府所希望的把房價穩定在一定的水平上，那么這些中等收入城市居民可以通過自己的努力進入房地產市場，通過自己的努力來解決其住房問題。如果房地產市場的價格過高，那么即使是中等收入家庭，他們也是無法進入過高價格的房地產市場。比如說，就目前國內一線城市的房價而言，估計70%以上的城市中等收入居民沒有能力進入。或者說，他們只能通過租房的方式來解決居住問題。

　　這種情況下，有幾個問題我們必須認真思考。一是如果房價上漲過快，甚至快于早幾年的房價上漲水平，那么房租水平會不會上漲？如果大量中等收入的居民都進入租房市場，房租上漲水平會不會快過房價上漲水平？如果房租水平快速上漲，這些居民有沒有能力租房？如果城市中等收入居民沒法進入租房市場，他們的住房又如何解決？

　　城市中等收入者是一個城市發展的中堅階層。如果他們的住房不能夠解決，那么一定會削弱這個城市的競爭力，一定會讓這個城市的經濟發展出現停頓。因此，如果我們的房地產政策不能夠把中等收入居民住房問題考慮在其中，那么這樣的房地產政策肯定是不足的。如果房地產市場真是這樣，那么問題將仍然復雜。

　　既然住房是一個重大的民生問題，既然房地產市場發展的根本法則是改善居民的住房條件，那么政府就得把房地產市場發展作為重大的公共問題來思考，而不是僅僅解決城市低收入居民的住房問題。尤其是，在中國土地公有制下，中國房地產市場發展不僅是如何來解決居民的居住條件，而且還有國有土地的資本化，其溢價如何分享，如何來分配的大問題。

　　那么，這里就得考慮，中國采取什么樣的房地產發展模式、全體居民如何來改善居住條件及這種居住條件如何來安排、土地政策與法律如何來構架、房地產市場的法律制度如何來確立、國有土地在資本化過程中其溢價如何分配及分享等。

　　只有把房地產置于一個重大的公共決策上，這些問題才能夠得到全國人民的充分討論，并找到相應的解決辦法。如此重大的房地產問題如果僅僅看作幾個職能部門的事情，未免對房地產的問題理解太狹窄了。在這方面，盡管24號文件的宗旨有所觸及，但還是沒有落實在這樣一個重大的公共決策問題上。

　　房地產作為一個重大的公共決策，如果其政策不能夠采取民主、科學的公共政策議程設置，而僅是少數的政府部門來確定，甚至是被特殊的利益集團所捕獲的少數精英階層來設定，房地產市場的公共政策要實現房地產市場中相關利益者的利益關系平衡是不可能的。即，在城市不同收入階層、農民工、地方政府、保障性住房開發商等之間，要達成利益平衡，是不可能的。

　　如果住宅“立法”

　　為了保證中國的每一個居民都有基本的居住保證，就得用立法方式創立《住宅法》，并在這基礎上建立適應中國的住房保障體系。在這個住房保障體系中，首先要讓那些喪失生活能力的老人、病人、殘疾人有基本的住房保證。而這部分住房保障就是廉租屋。

　　在發達的市場體系下，這部分的住房保障所占的比重不會超過6%，中國則可放在10%比重以內，這樣有限的廉租屋才能保護這些弱勢民眾的基本住房權利，政府也有能力來做這件事。否則比重太高，政府在財力、管理上的不足，可能會令廉租屋制度形同虛設。

　　20%左右的中高收入者可以通過商品房市場自己解決住房問題。而這個中高收入的商品市場既可是投資品，也可以是消費品。但住房的兩棲性只能限定在這個市場的范圍之內。

　　對于上述兩類之外其余70%居民的住房，同樣也得通過市場來解決，但是他們則要在政府幫助下進入房地產市場。而這個房地產市場只能是住房的消費市場，而不可是住房的投資市場。在這個范圍內的居民住房只能是每戶一套。同時，政府可以通過稅收、信貸優惠等方式幫助這些居民進入房地產市場。

　　如果按照這樣的模式來做，那么中國的房價也就會回歸理性。讓絕大多數居民都有可能進入房地產市場，政府對房地產市場需要做的事情也就不多了。

　　而為了讓中國絕大多數民眾都有支付能力進入房地產市場，就得遏制過高的房價。(易憲容 作者為中國社會科學院金融研究所研究員)