如今提起“土地財政”，社會上總是一片喊打，在政策層面，它同樣是被調控的重點對象。一個重要原因是，由于土地出讓金歸地方所有，不納入預算管理，近年來很多地方政府靠著手里的地，大搞投資建設、大上形象工程，不僅抵消了宏觀調控的效果，也導致土地資源利用失控。

　　北京大學中國經濟研究中心的平新喬教授曾對“土地財政”現狀進行過調查，發現東中西部地區地方財政“創收”手段各不相同：“東部地區靠土地，中部地區靠收費，西部地區靠轉移支付”。東部地區一向熱衷于搞“土地財政”，近幾年情況更是愈演愈烈。

　　據官方統計，1992年至2003年之間，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中2001至2003年三年累計達9100多億元。2004年，全國土地出讓金高達5894億元；2005年在國家收緊“地根”的情況下，土地出讓金總額仍有5505億元；2006年則沖上7000多億元的歷史高峰。

　　為控制“土地財政”繼續無限制發展，中央已決定將土地出讓金納入預算管理。今年多個部委還展開了土地出讓金和土地開發整理資金專項審計調查工作，北京、上海、天津、重慶、哈爾濱等10個城市2004年至2006年的土地出讓金征收管理使用情況，以及4大直轄市和黑龍江等6省的土地開發整理資金情況，均列入審計范圍。

　　然而，“土地財政”需要的是改革，而不是全面打壓和杜絕。在現有的財政體制和政治體制下，它是體現地方分權和地方利益的重要內容，若完全拿掉恐怕會有不少風險。我們還注意到，從國內一些地方的實踐來看，“土地財政”在緩解“三農”問題、解決城鄉統籌發展、保證城鎮化順利推進等方面，都能發揮重要作用。這是政策制訂過程中不能忽視的因素。

　　據媒體報道，近期率先實行城鄉統籌試點改革的成都市溫江區，今年年底前將會有4000多位農民通過“雙放棄換社保”方式變成市民，具體來說就是他們自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權，在城區集中安排住進新房，并享受與城鎮職工同等的社保待遇。

　　“雙放棄換社保”政策要落實到位，地方政府的投入也不少。據測算，政府先期投在每位“雙放棄”農民身上的資金達到12萬元。當地官員也承認，政府花大力氣推行此項政策的動因之一，是看中農民的土地，希望通過土地整理，實現規模經營和規模效益。

　　成都市的上述做法，核心還是“土地財政”。如果不允許地方政府利用土地出讓，在城市化進程中獲利，向農民提供新房、社保和養老金的承諾恐怕就玩不轉了。與過去不同的是，成都市的主要政策目標放在了解決農民關注的社會保障和住房問題上，而不是只想到為地方政府的庫房撈錢。

　　我們不否認上述案例有一定局限，它只適合有城市化發展前景的鄉村地區。但由此可以看到，相當一部分地區要緩解“三農”問題，向農民提供基本的社會保障，還是必須向“土地財政”想辦法，而不能一棍子把它打死。(賀軍 作者為安邦集團研究總部高級分析師）