(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　在房市中，小產權房如同一條鯰魚，引發了市場的震蕩。而它所帶來的土地收益分配重構，是它命運多舛的根源

　　★ 本刊記者／劉彥 謝良兵

　　“要買85萬的二層小樓或者三合院要趁早，看房的人太多了。”

　　當記者來到北京市昌平區崔村鎮香堂村時，這里的一位售樓小姐用不太熱情的口吻介紹說。在她的嘴里，即使來者是村里的最高長官——村支書張文山，要買這房子也絕不打折。

　　香堂村自1998年以后，有許多北京名流陸續涌入，甚至有一些還是演藝界明星、藝術家。在這里，賣房最火的時候，一天能賣出十幾套，甚至曾經創下一個月內售出100多套的紀錄。

　　熱銷的原因并不難理解——這里的房價只有周圍同類地段正常房價的三分之一甚至四分之一。香堂村出售的就是所謂“小產權房”。在這里購房的業主，也只能拿到一份“鄉產權”的產權證。

　　像香堂村這樣大肆銷售“小產權房”的，在北京絕非少數，房山、通州、密云、順義等京郊區縣，皆有小產權房的蹤跡。

　　事實上，在北京迅速擴張其城市化半徑的早期，“小產權房”就已經現身其中了。

　　小產權房的漸進

　　早在1994年，香堂村就已經開始出售200平方米大小的村建別墅，售價為5萬元一套，2003年時售價是27萬元。而如今，這里一套別墅的售價已經暴漲至85萬元，盡管如此，仍較周邊的大產權房有鮮明的價格優勢。

　　13年間，香堂村陸續開發了10個這樣對外銷售的小區，幾乎與北京市內房價上漲保持著同步，小區的建設從早期零散的滿足少數人對此地自然環境、山水風 的個性需求，轉型為成熟的商品住宅的開發建設。

　　像香堂村這樣，在荒地上建造的對外出售的小產權房，是北京小產權房最為多見的形態。這一類小產權房的出現，可謂村集體在土地增值開發上自利意識的萌芽。

　　在村集體自主開發之外，引入外力直接開發農村集體土地的小產權房案例也開始出現。

　　1998年，北京市國林科農有限公司租用了昌平區北七家鎮東三旗村的農民土地，換得該土地50年的使用權。隨后國林科農在這片租用的土地上開發建設了王府家庭農場別墅區。

　　開發之初，一套占地1畝左右、住宅建筑面積約300平方米的兩層別墅小院，價格在30萬元左右。而如今，這里的二手房交易價格已經達到150萬元一套。但可以參照的是，在北京著名的“玫瑰園”小區，這樣建筑面積的別墅，價格應高達1000萬元。

　　2001年，王府家庭農場二期因“土地占用耕地”而被違法公示，建筑面積約3萬平方米的174棟別墅二期工程被當即拆除。但項目一期的住戶被默許繼續在這里居住。王府家族農場的物業管理人員還明確告訴記者，他們可以替有購房意向者在小區內尋找二手房源，只不過使用期限只剩下41年(使用期限從1998年起算，已經過去了9年)。

　　大約在這個時候，北京小產權房的二手交易市場漸成規模。

　　伴隨著北京城市化進程的加速，大小產權房混合開發的情形也在北京出現。這一次參與開發的主體也更為特殊。

　　2005年，蘭玉明當時還是北京市海淀區四季青鄉大清村的村民，他原來居住的村落土地被國家征用開發，開發商是永泰房地產。在這塊土地上興建的“酈城長清園”，成了蘭玉明新的居所。但與其他業主不同的是，蘭玉明所持有的房屋產權證并非國家頒發的產權證，而都是由四季青鄉頒發的。根據記者的調查，類似蘭玉明這樣的回遷戶在“酈城”有2000多戶，分住在12棟樓，所持的均為鄉頒產權證。

　　造成如此情形的原因很簡單，“酈城”建設開發用地并非全部經過國家征用轉性，因此才會誕生這樣同一片土地、同一個開發商、同一個房地產項目，卻持有不同產權證明的怪現象。

　　開發成本解析

　　顯然，僅僅一紙文書，并不會改變從獲得土地、平整土地開始這一棟棟大樓的開發成本，巨大的價格差異，也絕不僅僅只是對于產權的認定。

　　在小產權房出現之前，城市房地產土地開發如果用的是原農村集體土地，須經如下手續：首先，該地必須符合該市的土地利用規劃，并先由國家征收，轉為國有土地，再由國家出讓給開發商，開發商開發建設后再出售給購房人。

　　現有建設用地的審批權屬于市、縣人民政府，土地收益也屬于市、縣人民政府。

　　根據《中華人民共和國土地管理法》第四十四條的規定，城鎮商品房預售，應當符合下列條件：(一)已交付全部土地使用權出讓金，取得土地使用權證書；(二)持有建設工程規劃許可證；(三)按提供預售的商品房計算，投入開發建設的資金達到工程建設總投資的百分之二十五以上，并已經確定施工進度和竣工交付日期;(四)向縣級以上人民政府房產管理部門辦理預售登記，取得商品房預售許可證明。

　　四個必須符合的條件，事實上就成為房地產開發的四個主要階段。而與這四項規定所相關的是各類稅費與土地出讓金的開發開支。

　　在房地產批租與開發階段，稅費包括土地出讓金、土地使用稅(費)、土地開發費、市政配套設施費、契稅等;在報建階段，稅費包括建設工程許可費、建設工程備案費、施工許可報建費(包括安檢費、質檢費、試樁費、造價審核費、墻體基金、水泥基金等)；建設階段的稅費包括營業稅、城市建設維護稅及教育費附加、印花稅、質檢費和工程管理費等；在房地產流通階段，稅費負擔主要有營業稅、城市建設維護稅及教育費附加、轉移登記費、印花稅、土地增值稅、契稅、企業所得稅、個人所得稅等。在房地產保有階段，稅費負擔主要包括城鎮土地使用稅、房產稅。其中，共計稅12種、費和基金500余項。

　　根據中國政法大學教授施正文的分析，在稅費和出讓金的總額中，稅所占的比例僅是7%左右，93%是費和出讓金。

　　北京一位房地產商告訴記者，稅費成本經過幾輪緊縮的宏觀調控政策，比重不斷上升，在他開發的樓盤中，最近的項目，稅費和土地出讓金的支出已經占到房價成本的61%。

　　而有學者調查認為，這一成本在房地產開發中大約會占到50%，也一定程度上印證了這一說法。

　　另據北京大學教授平新喬所帶領的一個課題組調查結果，根據受訪地區數據顯示，2006年全國土地出讓收入平均地價3800元/平方米，這比一年前的1800元/平方米猛增了111%。

　　反觀小產權房的開發建設，稅費負擔的差別，是其較大產權房開發成本差異巨大的原因。

　　香堂村的小產權房均蓋在村里的荒山廢地上，不需要繳納類似開發商為獲取土地交給政府的土地使用權出讓金(其中包括由政府出面征收農民集體土地支付的征地費用)，因而先省去了土地出讓金一項；此外，由村集體牽頭開發，也省去了開發商；而建筑商就是當地農民。如此一來，小產權房的開發就又省去了基礎設施配套費等市政建設費用。

　　另外工程設計建設的投入、配套開發建設費用(如學校)、應繳納的稅款、營銷費用等房地產商的成本費用也都大大節省。因而其開發成本，相比真正的商品房成本能低過1/3。這也是小產權房市場價格低廉的決定性因素。

　　土地財政之殤

　　對于開發商而言，小產權房的出現打破了舊有的游戲規則。而對于地方政府而言，自上世紀90年代以來，土地出讓金和各種相關稅費早已是他們財政收入的主力。小產權房的突然出現，使他們失去了獲取這些收益的可能。

　　根據國研中心課題組公布的實地調研數據：在東部一些縣市，除了難以準確統計的土地收費，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就占地方預算內收入的40%，而出讓金凈收入又占政府預算外收入的60%以上。

　　國務院發展研究中心2006年與世界銀行就土地問題所做的調查也顯示，在東部沿海省份，每個省的年均建設用地量都高達40萬至50萬畝，征用土地占建設用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。

　　從浙江省情況看，1999年至2002年全省批準建設用地總面積為172.58萬畝(含耕地113.57萬畝)，其中新征用農村集體土地154.69萬畝(其中耕地約為70%左右)。

　　由此可見，國家征用農村集體所有土地，已經成為新增建設用地的常用形式。

　　而土地儲備中心的出現，則加速了這一進程。

　　北京市在2002年1月31日提出了北京市建立土地收購儲備制度的基本框架。包括成立土地儲備中心、建立土地交易市場、制定土地供應計劃和出讓計劃、明確土地儲備范圍和資金來源等。

　　土地儲備制度實施之后，首先，在農地轉為建設用地方面，必須由縣級以上政府統一征用后，由土地部門統一出讓，壟斷了土地一級市場；另一方面，針對城市存量土地，利用率低或閑置土地，以及出讓后兩年未開發的土地，縣級以上政府可以回收到土地儲備庫，由土地儲備中心統一出讓。自此，縣級以上土地儲備中心成為城市建設用地的惟一供應者。

　　政府收益的另外一大部分則來自“土地銀行”所產生的貸款。據國務院發展研究中心研究員劉守英的調查，在浙江一些發達的市縣，每年的基礎設施投資上百億元，甚至數百億元。這些投資里面，屬于財政預算內資金的，只占不到10%，土地出讓金占20%～30%，另外的60%，甚至70%的資金則是依靠銀行貸款。

　　各級土地儲備中心，還有政府成立的一些公司，開發區的管委會，拿儲備起來的土地作抵押，到銀行貸款，起作用的主要是政府信用。

　　最終，農村集體土地成了政府土地儲備中最大的金礦，也是地方政府財政的終極支柱。2002年以后，浙江某縣收購的儲備土地中存量土地只占12%，而新征的農村土地占88%。地方政府自導自演的土地財政，以攫取農村土地增值收益手段維持著。

　　房價激起的沖動

　　伴隨著地方政府在土地財政的利益驅使下的經營土地、經營城市行動，城市房價卻在節節高升。

　　首先是土地儲備制度所帶來的效果立竿見影。杭州市從1997年8月實行土地收購儲備制度以后，商品房均價從2700元/平方米，增至2001年底的5000元/平方米。

　　2002年4月3日，《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，規定自2002年7月1日起，土地出讓必須招拍掛，原則為“最高應價者為競得人”。這一制度成為推高房價的又一利器。如北京通州的一塊地起始價為1.24億元，但成交價高達4.08億元，高出起拍價229%。

　　根據北京市個人集資建房倡導者于凌罡的統計，北京市地價占房價的比例，近年來上升很快。招拍掛以來，競買溢價占政府土地出讓金收入比例的63.04%。

　　在北京，2004年銷售商品房2602萬平米，銷售均價為6178元/平米；2005年，北京銷售商品房2217萬平米，銷售均價7534元/平米，漲幅21.95%；2006年，北京銷售商品房2288萬平米，銷售均價8792元/平米，漲幅16.7%。

　　眼看著原屬于自己的土地增值如此迅猛，農村集體土地上的所有權人們自然不會視若無睹。在大產權房體系下的收益分配鏈中被忽視的村集體和鄉鎮政府，組織起農村土地上的村民們搶先開發小產權房。

　　北京市我愛我家房地產經紀公司副總經理胡景暉在接受媒體采訪時稱，目前北京已售和在建的小產權房很快就會超過1000萬平方米，而北京市經濟適用房和限價房未來三年的目標才是兩個1000萬平方米。這一數據足見北京農村集體土地所有者，在留住自家土地增值收益上的沖動有多么的強烈。

　　在政府開發之前搶先開發，似乎成了讓土地增值收益向下分配的惟一選擇。

　　胡景暉也證實，的確是在2003年之后，小產權房的開發建設也開始變為當地村委會、鄉政府的大規模開發行為，很多人開始購買小產權房，作為第一居所使用。

　　也正是在2003年前后，北京房價進入了歷史上最為高漲的上升期。小產權房的迅猛增長，不可否認，正是基于房價上漲所帶來的沖動。

　　利益重構嘗試

　　把土地開發的收益盡量多地留在本村，是農村集體大力開發小產權房的經濟誘因。因為小產權房的開發，直接改變了原有房地產開發過程中的土地增值收益分配。最主要的受益者從縣市級政府和房地產商，變成了村集體、鄉鎮政府或農民。

　　北京市被叫停的青龍頭村“千湖庭院”別墅項目，就是農民試圖撇開地方政府，與開發商共同分享土地收益的標本。

　　建成后的別墅售價預計在3500元/平方米左右，而根據北京市國土資源局數據，與青龍頭項目同處房山三級地價區的“福星家園”樓盤，售價在5000元／平方米上下。顯然，除村民與開發商獲利以外，購房者也能從中省出不少購房成本。

　　不可回避的事實是，青龍頭村的小產權項目設計，徹底打破了既有的房地產開發利益分配格局。

　　根據國研中心課題組的調查，在目前“合法的”房地產開發過程中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；開發商則拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%。

　　另據東北財經大學教授姜春海的研究，從2004年房地產銷售收入來看，開發商所獲利比例為20%～30%，甚至40%以上(當年獲利2000多億元，利潤率為16%左右);政府占30%～40%(獲利3000多億元)，金融機構占5%～10%(利息收入1000多億元)，建筑商10%～15%，5%～10%“非正常”流失。

　　然而計算青龍頭村的規劃方案，村民將獲利4500萬元、開發商獲利1500萬元、村集體獲利公建住房與150萬元的項目股權收益。

　　顯然，在這個利益重構的分配格局中，房地產開發的最大獲利者既不是地方政府，也不再是開發商，而是村民與村集體。

　　撇開了政府的收益分配，也就必定失去了當前政策的保障，這便是小產權房遭遇重重阻隔的利益現實。★