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一個(gè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)需要政府和市場(chǎng)共同承擔(dān)住房供應(yīng)問(wèn)題
★ 文/陶雪良
從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)的住房制度改革和以住宅為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)相生相長(zhǎng)的過(guò)程，共同為住房新體制的建立和住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了不可或缺的作用。同時(shí)，隨著時(shí)間的推移和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的演變，二者在現(xiàn)階段都面臨了一些亟待解決的困難和問(wèn)題，諸如住房貨幣化分配難以到位、市場(chǎng)住房?jī)r(jià)格高漲不已、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡、住房保障制度未能有效建立，等等。
多年來(lái)的住房制度改革進(jìn)程表明，無(wú)論是政府有關(guān)職能部門(mén)，還是社會(huì)輿論視角，似乎都把住房商品化、分配貨幣化、供應(yīng)社會(huì)化理解為單一的住房市場(chǎng)化，即政府基本可以放手，只負(fù)責(zé)發(fā)放一定數(shù)量的住房補(bǔ)貼和住房公積金，多數(shù)家庭可以購(gòu)買或承租普通商品房。但隨著住房政策環(huán)境的不斷演變，市場(chǎng)住房?jī)r(jià)格的不斷上漲，單一的住房市場(chǎng)化目標(biāo)明顯受挫。在市場(chǎng)化的三大特征中，住房商品化程度由于大規(guī)模進(jìn)行公有住房出售確實(shí)很高，在世界各國(guó)中位居前列；住房分配貨幣化水平則明顯不足，與市場(chǎng)房?jī)r(jià)所需的住房支付能力不相對(duì)稱；住房供應(yīng)社會(huì)化比重也不高，中低收入家庭通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買住房能力明顯不足。其實(shí)，走單一住房市場(chǎng)化道路是從一個(gè)極端即住房實(shí)物分配，走向了另一個(gè)極端。要不政府全管，要不政府全不管，這都不切合我國(guó)住房消費(fèi)和住房供應(yīng)的實(shí)際。事實(shí)上，在香港這樣市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的地區(qū)，還存在住房消費(fèi)的“夾心層”群體問(wèn)題，在歐美各國(guó)西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府仍都致力于多種類型和手段的住房供應(yīng)、住房補(bǔ)貼和住房金融政策。
與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府包辦一切相比，政府需要適當(dāng)退出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身沒(méi)有錯(cuò)，但是，政府應(yīng)該從哪些領(lǐng)域選擇什么時(shí)機(jī)退出，確實(shí)值得思考。基于西方制度學(xué)派理論的研究說(shuō)明，劃分政府和市場(chǎng)的邊界取決于產(chǎn)品的性質(zhì)。就住房而言，其性質(zhì)非常獨(dú)特。首先，它既有商品屬性，又有社會(huì)屬性。住房可以成為市場(chǎng)上自由買賣的完全具備市場(chǎng)性質(zhì)的交易品，同時(shí)，又是人人都必需的基本生活品。其次，它屬于不動(dòng)產(chǎn)。一般而言，購(gòu)買了住房的人，必然受住房牽制和影響，其擇業(yè)等人生其他活動(dòng)都受住房制約。因此，住房選擇是人生的基本而重要的行為決策。再次，它屬于稀缺資源。
住房的上述特點(diǎn)決定了它不能完全由市場(chǎng)包辦，也決定了單一的市場(chǎng)化不能解決好社會(huì)住房問(wèn)題。因此，一個(gè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)需要政府和市場(chǎng)共同承擔(dān)住房供應(yīng)問(wèn)題。政府提供公共住房，承擔(dān)住房保障體制的建立和運(yùn)營(yíng)。市場(chǎng)提供商品住房，為人們改善和優(yōu)化居住條件提供機(jī)會(huì)。這就是所謂的體制內(nèi)外兩種住房供應(yīng)，二者共同構(gòu)成了社會(huì)住房供應(yīng)內(nèi)容，滿足不同收入和不同職業(yè)特點(diǎn)人群的住房需求。
體制內(nèi)外兩種住房供應(yīng)需要同時(shí)進(jìn)行，相得益彰。就體制內(nèi)住房供應(yīng)，最為重要的是確保公平和可持續(xù)性。什么樣的人可以享受體制內(nèi)住房供應(yīng)，什么情況下必須退出體制內(nèi)住房，這決定了體制內(nèi)住房供應(yīng)能否得到社會(huì)認(rèn)同，且是否具有長(zhǎng)期可行性。就體制外住房供應(yīng)，更多考慮的是效率問(wèn)題，購(gòu)買者根據(jù)自己的購(gòu)買力和偏好選擇住房，開(kāi)發(fā)商根據(jù)市場(chǎng)需求特點(diǎn)提供符合城市規(guī)劃和建設(shè)要求的住房，贏取利潤(rùn)，交納稅費(fèi)。至于房?jī)r(jià)上漲，只要其符合市場(chǎng)規(guī)制，其實(shí)也是無(wú)可厚非的。
目前，我國(guó)住房保障制度主要包括經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度、公務(wù)員住房制度以及相關(guān)的住房公積金制度、房屋貸款擔(dān)保制度。其特點(diǎn)是水平低、覆蓋廣、實(shí)效差。針對(duì)現(xiàn)階段住房制度改革停滯不前、房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境相對(duì)嚴(yán)峻的局面，調(diào)整思路，細(xì)分人群，建立多層次、多手段的住房保障制度應(yīng)正當(dāng)其時(shí)。
首先，規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度，可以考慮將兩種制度合二為一，對(duì)符合條件的中低收入者可采用出售的辦法，對(duì)最低收入者則可采用出租的辦法，這樣，既可以減少管理成本，也可增加靈活性。合并后的經(jīng)濟(jì)適用住房不能用于對(duì)外出租或出售，已購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用住房者可以按屆時(shí)經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格轉(zhuǎn)讓給符合條件的購(gòu)買者，或由政府專門(mén)回購(gòu)，再作安排。這樣做的目的是杜絕購(gòu)買者借此贏利，也就減少了投機(jī)和違規(guī)購(gòu)買的欲望。
其次，建立公務(wù)員公寓制度。公務(wù)員公寓只租不售，實(shí)行成本租金，租期固定，準(zhǔn)入和退出機(jī)制嚴(yán)格。公務(wù)員公寓制度的關(guān)鍵在于這種公寓是用于滿足公務(wù)員的基本保障，其戶型應(yīng)嚴(yán)格控制在中低水平下，一旦公務(wù)員家庭經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)，就有退出公務(wù)員公寓、購(gòu)買市場(chǎng)住房以改善居住條件的沖動(dòng)，這樣，制度才有可能良性循環(huán)、持續(xù)可行。
第三，完善住房公積金制度，建立公共住房金融體系。吸收國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，引入市場(chǎng)金融辦法，有步驟有耐心地創(chuàng)建支持公共住房政策的住房金融體系。
由于我國(guó)人口眾多，且未來(lái)幾十年，大量的農(nóng)村人口將通過(guò)城市化進(jìn)程進(jìn)入城市居住，對(duì)住房的需求將十分巨大，一定程度上的住房短缺和價(jià)格上漲在所難免。關(guān)鍵在于建立一種良好的運(yùn)營(yíng)和保障機(jī)制，使購(gòu)買力強(qiáng)者有條件買到滿意的住房，使購(gòu)買力弱者有機(jī)會(huì)獲得保障性住房。其間，既不能懷有劫富濟(jì)貧的心態(tài)，因?yàn)檫@會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不能抱著放棄窮人的念頭，因?yàn)檫@會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。總之，在一個(gè)市場(chǎng)性和多元化的社會(huì)里，既然承認(rèn)沒(méi)有單一的住房消費(fèi)者，就不應(yīng)只有單一的住房供應(yīng)，也不應(yīng)只有單一的住房政策。 ★
(作者任職于國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局中央國(guó)家機(jī)關(guān)住房制度改革辦公室)
