(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　對土地問題實行垂直督查，只是克制地方政府借地生利沖動的第一步，治本之策仍需中央下一步出手

　　7月24日，中央政府門戶網站發布消息說，國務院辦公廳日前(7月13日)發出通知，要求建立國家土地督察制度，在國土資源部設立國家土地總督察辦公室，并向全國派駐9個國家土地督察局，地點分別設在北京、沈陽、上海、南京、濟南、廣州、武漢、成都、西安。

　　新設立的每個派駐局負責3個以上省份的土地督察工作，將“居高臨下”地監察地方政府對地方土地管理部門的“越界”指揮。

　　國土資源部統計：新《土地管理法》實施7年來，全國共發現100多萬個土地違法案件，涉及土地面積近500多萬畝。這個數字，比2004年全國新增的建設用地總量(402萬畝)還要多出近100萬畝。

　　據本刊了解，還將有兩個新政策有望不日出臺：其一、嚴禁“村改居”等變相征地行為；其二、出臺新的征地文件對征地管理進行規范。可以預期，新的征地文件將對以往的管理模式、補償機制做出重要變革。

　　垂直管理嚴控土地

　　“三個原因促成了設立國家土地督察制度”，國土資源部政策法規司助理巡視員趙九田告訴《中國新聞周刊》，“第一，以往的平行管理體制讓地方土地管理部門的監管不夠到位；第二，土地督察制度的建立可以更好地落實宏觀調控；第三，可以有效遏制地方政府的批地沖動”。

　　即將掛牌的9個派駐地方的土地督察局，讓人聯想起當年的央行9大區分行。“非如此不足以監督地方政府”，國土資源部地價所所長鄒曉云對本刊說，“地方土地管理廳、局人員由地方任命、花著地方財政的錢，怎能擋住地方政府的征地沖動？”

　　垂直管理，也是近年來中央政府多次運用的一種模式，此前，環保總局、安監總局等中央部委先后在不同程度上實行了“縱向管轄”。

　　此番新建的土地督察制度中關于人員編制的部分，在國務院(2006)50號文件中有明文規定：派駐地方的國家土地督察局為正局級，每個國家土地督察局設局長1名、副局長2名和國家土地督察專員(司局級)若干名。國家土地督察局行政編制360名，其中，副部長級(國家土地專職副總督察)領導職數1名，司局級領導職數67名。國家土地總督察和另一位副總督察由國土資源部部長、副部長擔任。

　　而在地方上，“盡管對國家建立土地監察制度已經聽說了一年多的時間，但地方上怎么完善配套還沒有動作”。遼寧省國土資源廳辦公室主任楊旭告訴《中國新聞周刊》。

　　國務院(2006)50號文件稱，派駐地方的國家土地督察局的主要職責是：監督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況；監督省級以及計劃單列市人民政府土地執法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況；監督檢查省級以及計劃單列市人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求情況；開展土地管理的調查研究，提出加強土地管理的政策建議等。

　　“和國土資源部執法監察局重在事后執法相比，督察局的職責重在事前監督，配合國土資源部參與地方土地的行政管理工作。”鄒曉云說。

　　但是，督察局同樣具有事后處置的權力，并且還相當嚴厲。文件中稱，對監督檢查中發現的問題，派駐地區的國家土地督察局應及時向其督察范圍內的相關省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。對整改不利的，由國家土地總督察依照有關規定責令限期整改。整改期間，暫停被責令限期整改地區的農用地轉用和土地征收的受理和審批。

　　“以往的土地管理，嚴格說來缺乏科學性，此番建立土地督察制度，起碼在科學性上是個進步，”有學者如是說。

　　尚待治本之策

　　2004年中央開始宏觀調控以來，一直號稱嚴守土地閘門，執行世界上最嚴格的耕地保護制度，但是，實際執行效果卻不見好。

　　上月，國土資源部執法監察局局長張新寶在接受媒體采訪時透露，今年頭5個月，全國國土資源部門共立案土地違法案件25153起，涉及的土地面積達到12241.7公頃，同比上升了近20%。一些城市的違法用地宗數和面積分別占新增建設用地宗數和面積的60%左右和50%，有的高達90%以上。

　　“究其原因，此前的一些政策措施有些頭痛醫頭、腳痛醫腳”。中國社會科學院農村所研究員黨國英告訴《中國新聞周刊》。

　　治療手段未及根本，地方上違規、違法占地的手法也就花樣翻新，層出不窮。兩年前引起轟動的鐵本事件就是明證，盡管國家三令五申超過千畝的土地需報中央審批，但常州市選擇了分拆的方式把審批權巧妙地留在了地方。

　　隨著土地審批制度得到進一步強化，地方上的批地沖動又從他處冒出。近一兩年，村改居、以租代征等方式在全國范圍內盛行，再次令農民利益受損而令地方政府以及開發商獲益。

　　“村委會變成居委會，農民的土地不就自動轉成國有了嘛”，實地調研過的鄒曉云說，“表面看來給農民的補償很不錯，農民也有了社保。但是，農民世世代代靠土地，社保卻管不了下一代的生計。”

　　同樣，在征地困難的背景下，地方政府和開發商又想出了“以租代征”的主意。“面對資本和行政兩相結合的強大力量，農民的談判能力、議價能力根本微不足道”，黨國英說，“到頭來，農民得到的補償還是大幅縮水的。”

　　面對難局，中央著手起草了禁止“村轉居”的文件，將對該項行為叫停；同時，中央開始嘗試治本之策，新的征地管理辦法正在制定中。

　　據本刊了解，新辦法中，征地的性質將被嚴格界定。《憲法》和《土地管理法》規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是，大多數的征地卻屬于商業行為，由此衍生的溢價如何分配，將是中央規范的重點。

　　另外，征地的程序將被嚴格規范，并對集體土地流轉給出新規，以促成土地市場早日成熟，改變當前以圈占為主的格局，提高土地利用率。

　　同時，征地補償辦法將有重大調整。此前，曾有補償金額不超過農民土地年收益30倍的規定。如今，不僅這一規定有可能面臨廢止，連帶它的計算模式也將被廢止，而采用新的更為合理的補償模式。但具體補償方式尚未披露。

　　最后，征地所得將會在一定程度上予以規范。今年“兩會”期間，溫家寶總理稱，土地出讓金所得的大部分要用于農村。實際上，城市卻是目前最大的受益者。如何扭轉這一局面，文件和正在進行的土地出讓金改革將給出答案。

　　“不過，不能奢望一個文件就能解決所有問題，畢竟我們在土地規劃、管理上的漏洞太多”，一位文件起草者說，“中國的土地性質非私人所有，想要實行美國那種私人利益優先也不可能。國家建設高速公路等重大公共利益的項目時，土地該征還要征，類似美國那種為了尊重私人土地產權而繞彎走的情況不會發生。”

　　(來源：《中國新聞周刊》；楊中旭）