水價改革需公開成本 水價中不應包含排水費

　　因為供水需要投入一定的公共資源，且具有自然壟斷特征，需要運用公共權力進行價格規制。推進水價改革的一個重要意圖，就是推進水價成本的公開化，在諸多資源價格改革中，將水價作為試點進行成本公開

　　日前，國務院批轉國家發改委關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知，其中提到，要穩步推進水價改革，在有條件的地區實行居民用水階梯價格制度，推進農業節水與農業水價的綜合改革。

　　水價改革與調整勢在必行。然而，現在擺在各級政府面前的問題是，“水”是什么性質的產品？這里，“水”是指各城市(鎮)按照由國家標準委和衛生部聯合修訂出臺的《生活飲用水衛生標準》提供的自來水；在有條件的農村地區，也基本適用按照上述標準提供自來水；在沒有自來水供水條件的農村地區，就像最近遭遇了大旱的西南五省市的部分農村地區，政府要通過修建水利設施和儲水設施，儲存符合標準的水源，保證農村居民的基本生活用水。盡管這個意義上的“水”，只涉及水價改革的一部分，但它是最為重要、最為基本的部分。對“水”的性質作出正確回答，才能準確把握水價改革的方向，才能明確與此相關的政府責任。

　　我認為，“水”的性質是基本公共服務。

　　“水”屬于基本公共服務且理應均等化

　　公共服務包括城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。公共服務滿足公民生活、生存與發展的某種直接需求，使公民受益或享受。提供達到一定標準和數量的自來水，正是符合上述條件的公共服務。因為供水需要投入一定的公共資源，且具有自然壟斷特征，需要運用公共權力進行價格規制。國際經驗表明，無論是以“水市場模式”為代表的英國，還是以“水協商模式”為代表的法國，“水”都是一種以政府為主導供給的公共服務，且水資源總量、水資源配置、水利設施能力、水利供給的社會公平等問題，均離不開政府發揮公共服務職能。

　　一方面，公共服務的種類較多，且呈現逐步增加的趨勢；另一方面，公共服務的滿足程度受到發展水平和公共資源數量的制約。因此在某些特定的階段，必須從各項公共服務中，選擇部分作為基本公共服務，首先保證滿足。我國現階段將義務教育、公共衛生、基本醫療等納入了基本公共服務的范疇。而且，由公共服務的性質決定，必須在人群間、地區間和城鄉間做到“均等地”提供，即基本公共服務均等化。盡管均等化的過程可能比較長，其中的困難也很多，但必須朝著這個目標努力。這次西南旱災發生后，各地政府都將確保老百姓吃水作為抗旱救災工作的底線。按照“先生活、后生產”的原則，采取各種措施首先保障人民群眾基本生活用水。旱災也提醒我們，“水”應納入基本公共服務均等化的范疇。

　　“水”的價格構成和價格水平需要推敲

　　由于“水”是混合物品意義上的公共服務，因此，它是有價格的，但其價格構成和水平是受到規制的。1998年，原國家計委和建設部制定的《城市供水價格管理辦法》，確定了城市供水價格由供水成本、費用、稅金，加上8%-10%利潤構成的原則。但如果“水”是基本公共服務的性質成立，那么，這個構成原則需作調整。供水成本主要是原水費和自來水處理費，費用則是水務企業的管理費用，可以繼續作為水價的組成部分；而稅金應當減免，利潤則不可以“加上”。

　　從“水”的價格水平來說，盡管“水”是基本公共服務，但并不排除水價上調的可能。我國大部分城市水資源不充沛、水質比較差，原水費逐步上調難以避免；同時居民對水質要求的提高也將導致自來水處理費上調；隨著人工成本的上升，水務企業管理費也會有一定幅度的上升，但是，水務企業屬公用事業，其管理費費率的上限，要有剛性約束。

　　需要討論的，是已普遍作為水價組成部分的排水費或污水處理費的合理性。如有的城市，排水費以供水費的90%計，已是水價構成的重要部分。在1998年原國家計委和建設部提出的城市供水價格構成中，并不包括排水成本。在各城市政府成立水務局之初，其職能也不包括排水管理和水污染防治。此后，有些地方提出“一條龍管水”，排水管理和水污染防治成了水務局的職能。當然，排水管理和水污染防治是哪個政府部門的職能是一回事，居民支付的水價中是否應該包含以治污為主要目的的排水費是另一回事。筆者要指出的是，供水成本中的原水費已經包含了通過治污提高水質的成本，而調高原水費已成為調高水價的基本因素之一，那為什么還要高比例地征收排水費呢？我以為，作為基本公共服務的“水”的價格中，不應包含排水費。

　　國家發改委這次推進水價改革的一個重要意圖，就是推進水價成本的公開化，在諸多資源價格改革中，將水價作為試點進行成本公開。在這個前提下，并考慮到“水”的基本公共服務性質，要明確各方的成本負擔，如管網投資應由政府負擔，不能轉嫁到水價中；又如，行政性收費不能附加在水價中。同時，推行居民用水階梯價格制度，將有助于做到“水”這一基本公共服務的均等化，即規定每戶居民按照最低價格用水的數量，超過部分則不適用這個價格。顯然，最低價格是對低收入者的保護，而這正是基本公共服務均等化的要求。 (陳憲 作者為上海交通大學經濟學院教授、執行院長)