日前，《行政訴訟法(修改建議稿)》在北京與部分實務(wù)界官員及專家見面，這是在去年出爐的修改建議稿的基礎(chǔ)上又一次“大修稿”，吸納了中國政法大學(xué)、中國人民大學(xué)、浙江大學(xué)、武漢大學(xué)、鄭州大學(xué)、上海交通大學(xué)六家高校科研單位六個版本的精髓。“大修稿”可謂亮點紛呈。
“紅頭文件”要受司法審查
現(xiàn)行制度的主要內(nèi)容是：涉及公民、法人和其他組織的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，受司法管轄，而在“大修稿”中：
不再受人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)范圍的限制，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行政行為都受司法管轄；
不再受具體行政行為的限制，抽象行政行為(行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件)也就是人們常說的“紅頭文件”要受司法管轄；
通過擴大行政公務(wù)的范圍而擴大司法對行政糾紛的管轄權(quán)，其中主要是：自治公務(wù)———村民委員會的職務(wù)行為，具有公務(wù)性質(zhì)的行業(yè)組織的職務(wù)行為———足協(xié)、律協(xié)、公證等，由公務(wù)法人產(chǎn)生的行為———高校的某些職務(wù)行為；
增加了公益訴訟，針對行政行為影響某些公共利益而無人起訴的問題，允許檢察機關(guān)或與行政行為只有一般(公共)利益關(guān)系的公民或組織起訴。
解決了縣法院管縣官問題
“大修稿”通過提高審級、指定管轄等方式，來解決基層法院審不了同級政府，外來干預(yù)嚴重等問題，比如，“大修稿”明確規(guī)定，“以縣級以上人民政府為被告的行政案件”，由中級人民法院管轄；“如果原被告在同一個法院轄區(qū)的，原告可以申請其所在地人民法院的上級人民法院指定最鄰近區(qū)域的法院管轄”。
當然，管轄制度的改革還有其他意義，比如，提高審判質(zhì)量，對適用法律問題的解決或?qū)Τ橄笮姓袨榈膶彶榭梢员３衷诟呒壏ㄔ阂陨希纱舜龠M或體現(xiàn)裁判的權(quán)威性。
行政案件可以調(diào)解
“大修稿”規(guī)定，人民法院“可以對行政案件進行調(diào)解”，“調(diào)解應(yīng)當制作調(diào)解書”。
這個問題對行政訴訟制度的發(fā)展很重要，關(guān)系到對行政機關(guān)能否處分公權(quán)力的認識問題。行政行為的合法性不好處分，所以行政訴訟中的調(diào)解不會像民事那樣完整。但公權(quán)力不僅僅是合法性問題還有合理性問題，對合理性問題可以調(diào)解，而很多合法性問題也恰恰可以通過合理性問題的處理在實際上予以解決。
規(guī)定對行政案件可以進行調(diào)解，也體現(xiàn)了淡化合法性監(jiān)督、強化解決糾紛功能的新的司法理念。
拒不履行判決以藐視法庭罪論
行政判決執(zhí)行難的問題早已聞名，因此，“大修稿”為解決這一難題出了諸多良方。
首先，增加了告誡程序，即“人民法院在受理申請后，應(yīng)先為告誡，確定適當期間并通知義務(wù)人在此期間內(nèi)履行義務(wù)”。“逾期不履行者，強制執(zhí)行”。
其次，增加了督促履行的手段，即“行政機關(guān)拒不履行判決、裁定時，人民法院可以對該行政機關(guān)按日處以100元至500元的罰款。罰款最高金額為8000元”。
再次，確立了藐視法庭罪，即，“行政機關(guān)拒不履行判決、裁定，情節(jié)嚴重的，對該行政機關(guān)的負責(zé)人和直接責(zé)任人員以藐視法庭罪論處”。
停止執(zhí)行可避免不必要的損害
現(xiàn)行制度是不停止行政行為的執(zhí)行，而實踐中一般都停止行政行為的執(zhí)行。實踐證明，停止執(zhí)行更有必要，可以避免對相對人的不必要的損害，而停止執(zhí)行對行政的影響并不大。此次“大修稿”規(guī)定，訴訟期間停止被訴行政行為的執(zhí)行，但有四種例外情況，其中之一是：人民法院應(yīng)當裁定不停止被訴行政行為的執(zhí)行。
但是，“大修稿”在某些方面離人們對行政訴訟法修改的期盼還有一些差距。為什么不一步到位，修訂一部人們理想中的行政訴訟法呢？為此，記者采訪了有關(guān)專家。
為什么沒有設(shè)立行政法院
1989年頒布的行政訴訟法第三條規(guī)定，“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件”。殊不知，就是這么看似簡短而又平實的一個條文，推動了中國司法體制的重大變革，行政審判機構(gòu)從此在各級人民法院組建、設(shè)立。因此，從行政訴訟法修改啟動之初，就有學(xué)者力主在中國設(shè)立行政法院系統(tǒng)，認為行政法院是解決中國行政訴訟綜合癥的良藥，而且一定程度上也符合大陸法傳統(tǒng)。行政訴訟法“大修稿”主要參與人、中國政法大學(xué)馬懷德教授曾力主這種觀點。但此次“大修稿”為什么沒有采納這一觀點，將行政法院的設(shè)立當成推動中國司法體制改革的又一契機呢？
馬懷德教授說，“大修稿”最終采取了改革管轄制度的方案而非設(shè)立行政法院的方案，是經(jīng)過多次論證的結(jié)果。就如同給一個病人做手術(shù)，首先要考慮這個病人的承受能力一樣，與其選擇一個動作比較大、阻力比較大、難度比較大的方案，不如選擇一個比較穩(wěn)妥的、有現(xiàn)實性的方案。最初，設(shè)立行政法院的設(shè)想是基于這一方案可以保障行政案件審判權(quán)可以公正、獨立地行使，但退而求其次，如果通過改革行政案件管轄制度也能達到實現(xiàn)或大部分實現(xiàn)此目標的目的，而同時也可以節(jié)約改革成本，那么后者就更是一種現(xiàn)實的、理性的選擇。
為什么沒能實現(xiàn)訴訟類型與判決方式的結(jié)合
裁判受訴訟請求的嚴格約束是司法的基本原則，訴與判應(yīng)當一致，在很大程度上，行政判決方式問題就是訴訟類型問題(但也不完全一致)。沒有充分的、符合法治要求的判決形式，當事人的權(quán)益就不能得到司法的充分保護。在中國現(xiàn)行的行政判決制度存在的問題很多。
在現(xiàn)行行政訴訟制度中，違法的行政行為一律撤銷。而目前最先進的經(jīng)驗是，輕微的特別是程序違法，不以違法論，不撤銷行政行為；嚴重些的違法行為由法院裁量決定是否撤銷；更嚴重的違法行政行為的后果不是撤銷，而是無效。
對合法行政行為不應(yīng)適用維持判決，而應(yīng)當適用駁回原告訴訟請求的判決，原因有二：一是符合訴判一致的司法原則，原告的請求不能支持就應(yīng)當駁回；二是維持判決可能對其他人的利益產(chǎn)生影響。
對嚴重違法但如果撤銷又會嚴重損害公共利益的行政行為的判決，應(yīng)該有例外。如，在撤銷一個行政行為的損害比不撤銷的好處更大時，就應(yīng)當有原則的例外，不撤銷。
那么，在“大修稿”中并未采取訴訟類型的設(shè)計途徑，行政訴訟法“大修稿”的主持人應(yīng)松年教授是這樣對記者解釋的：
訴訟類型的設(shè)計，需要理論和實踐提供條件。中國行政訴訟短短十余年的實踐，似尚未為歸納出符合中國情況的訴訟類型的設(shè)計提供足夠的經(jīng)驗。此前已有人作過設(shè)計訴訟類型的嘗試，但很難說已有成功的希望。還不如在現(xiàn)在行政訴訟法律規(guī)定的基礎(chǔ)上作適當修改，仍可以使一些問題得到較好解決。還應(yīng)當看到，法律只有為民眾所接受才能產(chǎn)生力量，在中國現(xiàn)有法治水平的情況下，通俗易懂，能為廣大人民群眾理解和接受，才能發(fā)揮行政訴訟保護公民權(quán)利的作用。應(yīng)教授強調(diào)，他本人贊成這次修改仍以原法為基礎(chǔ)，作出能滿足現(xiàn)實需要的修改方案。
據(jù)了解，行政訴訟法修訂已列入十屆全國人大常委會5年立法規(guī)劃。此次修改行政訴訟法的主要目的是排除干擾，實現(xiàn)審判獨立。可以講，“大修稿”已經(jīng)在最大程度上實現(xiàn)了這一目的。當然，“大修稿”中還有諸多細節(jié)上的、技術(shù)上的問題有待進一步研究和解決，但這一“大修稿”已經(jīng)讓我們看到了將要進入正式立法程序的行政訴訟法修訂稿的“毛坯”，里面所體現(xiàn)的先進的法律理念和立法精神也足以讓我們欣慰。
(據(jù)法制日報；楊悅新)
