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眾多行政部門對立法主導權“青睞”，根本動因是為了獲取法案執行權，進而獲得相應的機構設置權和財權
2005年初，一則有關三部委角力《反壟斷法》立法權，從而導致該法十年難產的報道，再度引發了外界對《反壟斷法》的關注。商務部相關負責人隨后進行了澄清，表示該法案經過商務部努力，已經上報國務院進行審議。
商務部的反應相當迅速，但在澄清說明中卻對另外兩個涉及角力的部委——國家工商總局、發改委——是否參與了立法只字未提。這似乎更印證了人們的種種猜測。
誰是主導者
據本刊記者了解，早在1987年8月，國務院法制局就成立了《反壟斷法》起草小組，1988年就提出了《反對壟斷和不正當競爭暫行條例草案》。
1993年9月，第八屆全國人大常委會第三次會議通過了《反不正當競爭法》，但《反壟斷法》卻未能出臺。1994年《反壟斷法》被列入八屆人大的立法規劃。當時人大委托國家經貿委和國家工商總局兩部門起草該法案。此后，兩部委成立了工作小組，開始了法案的起草工作，一些法學專家也受到邀請加入其中。但是，這部法案卻遲遲沒能順利出世，以致該法案又相繼被九屆人大和十屆人大列入立法規劃。2003年，國家經貿委在機構改革中被裁撤，經貿委有關反壟斷的立法工作轉交給了商務部�！斗磯艛喾ā返钠鸩菀蚕鄳兂闪松虅詹亢蛧夜ど炭偩值暮献�。
盡管存在延續十年之久的合作關系，但兩部委在如此長的時間沒能完成反壟斷法的起草工作，讓民間產生了有關兩部委間相互角力的猜測。而這種猜測在2004年似乎明朗化了。當年3月，商務部將《中華人民共和國反壟斷法(送審稿)》單獨提交了給國務院法制辦，而作為一直參與反壟斷法起草工作的國家工商總局卻并沒有出現在提交者名單之內——按照常規，如果屬于兩部門共同起草，則應當由雙方一起提交到國務院。
當年6月，商務部聯合國務院法制辦、監察部、財政部、交通部、稅務總局、質檢總局等七部門發出《關于清理在市場經濟活動中實行地區封鎖規定的通知》，要求各地對屬于排斥外地產品和服務、對本地產品和服務予以特殊保護的各種分割市場的規范性文件以及其它相關文件進行清理。當年11月8日，商務部等七部門又組成了聯合工作組開始到各地進行監督檢查。
細心的人們不難發現，無論是發出《通知》還是聯合檢查，這樣一個涉及市場監管和反壟斷的活動，卻偏偏漏下了部門職責為市場監管和行政執法，并一直進行反壟斷工作的國家工商總局。
及至2004年年末，發改委研究機構發布題為《當前經濟形勢及2005年的政策取向》的報告，呼吁“盡快制定和出臺《反壟斷法》，從依法管理、提高信息透明度和價格監管等方面加強對壟斷行業的管理”。此舉令圍繞《反壟斷法》立法權的角力更形復雜化。
主導權的含金量
民間評論普遍認為，眾多行政部門對立法主導權“青睞”，根本動因是為了獲取法案執行權，進而獲得相應的機構設置權和財權。而這一點在圍繞《反壟斷法》的角力中頗為明顯。
本刊記者從有關渠道了解到，在向國務院提交的《反壟斷法》草案中，商務部將反壟斷的執行權劃歸自身所有。但此舉卻并沒有得到國務院的首肯，同時也遭到其它部門的反對。而在2004年9月，商務部即成立了反壟斷調查辦公室。商務部對其職能的定位是“承擔有關反壟斷的國際交流、反壟斷立法及調查等相關工作”。盡管目前該機構還是虛置的狀態，但它的設立無疑是在為《反壟斷法》的執行而做的“熱身準備”。
發改委則在2003年通過了自己制定的《制止價格壟斷行為暫行規定》，規定中明確賦予發改委對價格壟斷行為的認定、處罰、解釋等權力。在此一輪對執行權的“卡位戰”中，國家工商總局的表現相對較為低調，除了在2004年6月推出一份《在華跨國公司限制競爭行為表現及對策》的報告外，別無其它行動。
評論人士指出，這與工商部門擁有行政執法權的“天然”優勢地位不無關系。實際上，早在10年前，國家工商總局就在其公平貿易局下設了反壟斷處。根據國家工商總局官方網站提供的信息，反壟斷處的第一條職責即是“參加《反壟斷法》的立法工作。研究擬定有關反壟斷的規章制度及具體措施、辦法。”
同時該處還負責“市場壟斷狀況的調研和動態分析，搜集、處理、分析反壟斷的數據資料”以及“協助辦理反壟斷案件的行政復議”等工作。
據本刊了解，工商總局從1999年開始，每年都要進行查處壟斷行為的專項執法行動，積累了較為豐富的執法經驗。從1995年到2004年，工商部門共查處行業壟斷6000多件，行政壟斷500多件。不但查處數量多，涉及的壟斷性行為的種類也非常豐富，涉及供水、供電、供暖、供氣、鐵路、電信、郵政、保險、商業銀行、煙草、石油、鹽業壟斷行業。同時還對經營者之間通過協議聯合劃分市場、統一價格等卡特爾行為進行了查處。
超越部門分割之途
長期研究反壟斷法、并參與草案制定的中國社會科學院法律所經濟法室主任王曉曄認為，為了避免部門分割減弱執法效力，應當設立一個獨立、權威的反壟斷執法機關。
王曉曄向本刊解釋說，《反壟斷法》與其他法律制度不同，它的任務不僅是要同大企業集團或者壟斷企業限制競爭的行為作斗爭，而且還要同政府濫用行政權力限制競爭的行為作斗爭，這就要求執法機關具有相當大的獨立性和足夠大的權威性。
特別是行政性限制競爭的案件，往往有著盤根錯節的復雜關系，調查難度大，如果反壟斷法的主管機關沒有相當的獨立性和權威性，它的審案工作就會受到其他行政部門的干擾和影響，不利于依法做出裁決。
一位長期從事工商執法工作的人士也向本刊表示，工商部門在查處壟斷行為時，的確會遇到法律制度不健全、法律責任不明確、調查取證困難、處罰力度輕、行政干預多、執法權被肢解等諸多難點�！斑@些問題的解決最終要還是要依靠法制的完善�！�
中國政法大學研究生院副院長李曙光教授認為，阻礙《反壟斷法》出臺的難點不僅在于統一的反壟斷機構如何設置，同時也在于國有壟斷企業的問題如何解決。這些企業擁有強大的博弈能力，同時各行政部門為了本部門的利益，也會“主動”維護本部門下屬企業的利益。這也使得反壟斷法出臺的過程變得極為艱難。
2005年2月底，在全國人大常委會通過的2005年立法計劃中，《反壟斷法》又一次被列入立法計劃。
(來源：《中國新聞周刊》；記者：孫展）
