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嘉禾官員的任免一直驚動(dòng)到中央，為什么？因?yàn)槭虑轸[大了，地方官員不敢承擔(dān)決策的責(zé)任——這與目前大為張揚(yáng)的“問(wèn)責(zé)制”的精神是直接抵觸的
文/王怡
6月4日，嘉禾搞野蠻強(qiáng)拆的縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)都被撤職了。新華社報(bào)道這是湖南省委經(jīng)國(guó)務(wù)院批示之后，研究做出的決定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院第52次常委會(huì)議“同意”了這一處理。第二天郴州市任命了一個(gè)新的縣委書(shū)記。這一上一下值得玩味。
我們知道平常的地方人事任免不會(huì)驚動(dòng)中央，因?yàn)楦骷?jí)政府或中共黨委在程序上是有權(quán)限劃分的。但嘉禾的事情顯然鬧大了。一鬧大地方黨委和政府往往就不敢擅做決定，為什么？因?yàn)楹ε鲁袚?dān)決策的責(zé)任。這樣，行政制度一個(gè)潛規(guī)則就出來(lái)了：任何事情只要鬧大，原來(lái)書(shū)面上那些權(quán)力的縱向劃分就失靈了。
這個(gè)潛規(guī)則，和目前大力張揚(yáng)的“問(wèn)責(zé)制”的精神是直接抵觸的。在我看來(lái)，如果湖南省委有能力、有權(quán)限、也有責(zé)任也有膽量，能自己就把該擼的官員給擼了，那么這個(gè)撤職就是行政體系一次有效率的運(yùn)作。但在請(qǐng)示和批示制度下撤換一個(gè)縣官，恰恰是地方行政制度瀕臨無(wú)效的一個(gè)信號(hào)。
這種無(wú)效是很可怕的。有學(xué)者研究明代州縣政治體制，指出州縣行政權(quán)的不自主，正是古代地方政治的一個(gè)特點(diǎn)。如果所有官員的合法性都來(lái)自一個(gè)自上而下的最高權(quán)力中心，“成我者惟上，格我者亦惟上”，即使成文法上有縱向權(quán)限劃分，這種劃分都只是空話。官僚們?yōu)榱艘?guī)避責(zé)任，當(dāng)然也就學(xué)會(huì)了審時(shí)度事，知道該怎么去請(qǐng)示。
但這樣就不好問(wèn)責(zé)了。“問(wèn)責(zé)”的實(shí)質(zhì)是要求一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。“負(fù)責(zé)任的政府”有三重意思。
第一，政府負(fù)的是有限責(zé)任。政府和公司一樣，不可能負(fù)無(wú)限的責(zé)任。一個(gè)良好的政治制度也不應(yīng)該讓政府去負(fù)無(wú)限責(zé)任。不管出天大的事，問(wèn)責(zé)都是追問(wèn)有限責(zé)任。梁?jiǎn)⒊務(wù)摼髁棔r(shí)，曾說(shuō)“必君主無(wú)責(zé)任，然后可以責(zé)諸大臣”。因?yàn)榫魅羰切姓系淖罡呤啄X，就必將為政治過(guò)錯(cuò)承擔(dān)最終責(zé)任。所以古代的皇帝經(jīng)常下罪己詔，自己出頭挨罵。這就是一種很危險(xiǎn)的無(wú)限責(zé)任，等到罪己詔不管用，政權(quán)就危急了。所以我講為什么一個(gè)良好的行政制度，不該允許、也不應(yīng)鼓勵(lì)地方把自己權(quán)限內(nèi)的問(wèn)題提交到上級(jí)權(quán)力部門(mén)去。因?yàn)檫@等于陷上級(jí)政權(quán)于不義。
第二，政府的有限責(zé)任，意味著有限的權(quán)力。一種通常看法認(rèn)為分權(quán)的目的主要是制衡權(quán)力不致濫用。這個(gè)目的看起來(lái)好像是專(zhuān)門(mén)對(duì)付政府的。其實(shí)不是。分權(quán)還有一個(gè)對(duì)政府非常有利的目的，就像私人老板把錢(qián)拿到公司來(lái)接受產(chǎn)權(quán)上的限制，就能豁免經(jīng)濟(jì)上的無(wú)限責(zé)任一樣。政府也必須把權(quán)力拿出來(lái)接受限制，才能獲得一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的穩(wěn)定性。
比如立法機(jī)構(gòu)如果不和政府分開(kāi)，政府的錯(cuò)就是立法者的錯(cuò)。而代議制度下立法者是“人民”。國(guó)家的一切權(quán)力都屬于人民，來(lái)源于人民。人民如果錯(cuò)了，整個(gè)政權(quán)的信用與政治合法性就可能徹底破產(chǎn)。所以君主立憲的意思就是請(qǐng)不要給君王犯錯(cuò)的機(jī)會(huì)，民主立憲的意思就是不要給“人民”犯錯(cuò)的機(jī)會(huì)。要把這“機(jī)會(huì)”給政府，這樣立法和司法部門(mén)就可以比較超然。天大的問(wèn)題換一屆政府就行了，不用換國(guó)家。這就像公司兩權(quán)分離，換經(jīng)理就是了，不必?fù)Q董事會(huì)。
第三，有限政府，必須是指每一級(jí)政府都是有限政府。君王無(wú)責(zé)任，才能責(zé)諸大臣。同樣的道理，中央無(wú)責(zé)任才能責(zé)諸地方，省市無(wú)責(zé)任才能責(zé)諸州縣。所以一個(gè)“有限責(zé)任”政府還特別需要縱向上的分權(quán)。
地方官員的權(quán)力為地方的人民所授，公法上把各級(jí)政府的獨(dú)立權(quán)限分清楚。這樣該地方負(fù)責(zé)的事就不必請(qǐng)示匯報(bào)。不該它負(fù)責(zé)的事就老老實(shí)實(shí)服從和配合上級(jí)。當(dāng)問(wèn)責(zé)問(wèn)到那一級(jí)，才會(huì)順理成章，不會(huì)有替罪羊，也不會(huì)因?yàn)楹ε庐?dāng)替罪羊而相互推諉責(zé)任。
我們20多年來(lái)的體制改革，其實(shí)就是一種地方分權(quán)的改革。但這種分權(quán)只是下放式的。下放的意思是“產(chǎn)權(quán)”還在中央，理論上隨時(shí)可以調(diào)整、也可以隨時(shí)干預(yù)。這樣中央政府理論上仍然是一切政治責(zé)任的最終歸咎點(diǎn)，最低限度也是個(gè)用人不當(dāng)?shù)腻e(cuò)，所以目前推行的“問(wèn)責(zé)”制是一個(gè)深化責(zé)任政府的契機(jī)。只有把下放式的分權(quán)，變成憲政式的分權(quán)，上對(duì)下的問(wèn)責(zé)，才能問(wèn)個(gè)理直氣壯，問(wèn)得明明白白。
