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　　嘉禾官員的任免一直驚動到中央，為什么？因為事情鬧大了，地方官員不敢承擔決策的責任——這與目前大為張揚的“問責制”的精神是直接抵觸的

　　文/王怡

　　6月4日，嘉禾搞野蠻強拆的縣委書記和縣長都被撤職了。新華社報道這是湖南省委經國務院批示之后，研究做出的決定，并經國務院第52次常委會議“同意”了這一處理。第二天郴州市任命了一個新的縣委書記。這一上一下值得玩味。

　　我們知道平常的地方人事任免不會驚動中央，因為各級政府或中共黨委在程序上是有權限劃分的。但嘉禾的事情顯然鬧大了。一鬧大地方黨委和政府往往就不敢擅做決定，為什么？因為害怕承擔決策的責任。這樣，行政制度一個潛規則就出來了：任何事情只要鬧大，原來書面上那些權力的縱向劃分就失靈了。

　　這個潛規則，和目前大力張揚的“問責制”的精神是直接抵觸的。在我看來，如果湖南省委有能力、有權限、也有責任也有膽量，能自己就把該擼的官員給擼了，那么這個撤職就是行政體系一次有效率的運作。但在請示和批示制度下撤換一個縣官，恰恰是地方行政制度瀕臨無效的一個信號。

　　這種無效是很可怕的。有學者研究明代州縣政治體制，指出州縣行政權的不自主，正是古代地方政治的一個特點。如果所有官員的合法性都來自一個自上而下的最高權力中心，“成我者惟上，格我者亦惟上”，即使成文法上有縱向權限劃分，這種劃分都只是空話。官僚們為了規避責任，當然也就學會了審時度事，知道該怎么去請示。

　　但這樣就不好問責了。“問責”的實質是要求一個負責任的政府。“負責任的政府”有三重意思。

　　第一，政府負的是有限責任。政府和公司一樣，不可能負無限的責任。一個良好的政治制度也不應該讓政府去負無限責任。不管出天大的事，問責都是追問有限責任。梁啟超談論君主立憲時，曾說“必君主無責任，然后可以責諸大臣”。因為君主若是行政上的最高首腦，就必將為政治過錯承擔最終責任。所以古代的皇帝經常下罪己詔，自己出頭挨罵。這就是一種很危險的無限責任，等到罪己詔不管用，政權就危急了。所以我講為什么一個良好的行政制度，不該允許、也不應鼓勵地方把自己權限內的問題提交到上級權力部門去。因為這等于陷上級政權于不義。

　　第二，政府的有限責任，意味著有限的權力。一種通常看法認為分權的目的主要是制衡權力不致濫用。這個目的看起來好像是專門對付政府的。其實不是。分權還有一個對政府非常有利的目的，就像私人老板把錢拿到公司來接受產權上的限制，就能豁免經濟上的無限責任一樣。政府也必須把權力拿出來接受限制，才能獲得一種長遠的穩定性。

　　比如立法機構如果不和政府分開，政府的錯就是立法者的錯。而代議制度下立法者是“人民”。國家的一切權力都屬于人民，來源于人民。人民如果錯了，整個政權的信用與政治合法性就可能徹底破產。所以君主立憲的意思就是請不要給君王犯錯的機會，民主立憲的意思就是不要給“人民”犯錯的機會。要把這“機會”給政府，這樣立法和司法部門就可以比較超然。天大的問題換一屆政府就行了，不用換國家。這就像公司兩權分離，換經理就是了，不必換董事會。

　　第三，有限政府，必須是指每一級政府都是有限政府。君王無責任，才能責諸大臣。同樣的道理，中央無責任才能責諸地方，省市無責任才能責諸州縣。所以一個“有限責任”政府還特別需要縱向上的分權。

　　地方官員的權力為地方的人民所授，公法上把各級政府的獨立權限分清楚。這樣該地方負責的事就不必請示匯報。不該它負責的事就老老實實服從和配合上級。當問責問到那一級，才會順理成章，不會有替罪羊，也不會因為害怕當替罪羊而相互推諉責任。

　　我們20多年來的體制改革，其實就是一種地方分權的改革。但這種分權只是下放式的。下放的意思是“產權”還在中央，理論上隨時可以調整、也可以隨時干預。這樣中央政府理論上仍然是一切政治責任的最終歸咎點，最低限度也是個用人不當的錯，所以目前推行的“問責”制是一個深化責任政府的契機。只有把下放式的分權，變成憲政式的分權，上對下的問責，才能問個理直氣壯，問得明明白白。