內外資所得稅率并軌這一幾無爭議之事都可因局部利益一再緩行，更關乎多方利益的深層改革又如何能推行

　　記者近日獲悉的種種跡象表明，旨在對內外資企業實行統一稅率的《企業所得稅法(草案)》已被“擱置”，原因之一是一些政府主管部門擔心稅率并軌會影響外資流入；而“擱置期”甚至可能達三四年之久。

　　“擱置”之事在政學兩界引起很大關注。記者了解到，各方不乏對相關部門提出“暫緩并軌”意見的批評。盡管相關政府主管部門并不反對內外資稅負并軌的原則，亦承認“兩稅并軌是大勢所趨”；但此間觀察家分析，正是商務部的態度影響了“并軌”的進程。

　　采訪中，頗多學者提出，基于效率、平等競爭和透明公正的原則吸引外資應作為長期經濟政策，并成為市場基礎設施建設的一部分；而“吸引外資”的意愿，更不應阻礙統一、公平市場體系的建設。

　　“并軌”何時“實施在望”？

　　早在20世紀90年代中期FDI(外商直接投資)大規模流入中國之時，學界、政策界就曾開始討論對內外資企業統一所得稅稅率的可能性。由于內外資企業所得稅率不一樣，有違公平競爭原則，直到目前為止，我國的內資企業所得稅的名義稅率是33%，外商投資企業和外國企業的名義稅率為15%(五個經濟特區)到24%(14個沿海開放城市)不等。

　　內外資企業適用兩套稅法，在全球極為鮮見。表面看來，內外資企業所得稅并軌這一動議，在政策界、學界和絕大多數相關地方、部門間似乎并無顯著爭議與分歧；統一內外稅率，也是財稅改革的基本原則和目標之一。近期閉幕的中央經濟工作會議也在文件中指出，要在2005年推進統一內外資企業所得稅工作。

　　近三年來，財政部、稅務總局相關官員一再表示這一并軌“實施在望”，然而實施時間表往往又滯后于公眾預期，可見此事并非全無阻力。

　　按照立法程序，《企業所得稅法(草案)》應當由財政稅務部門和國務院法制部門共同起草，然后提交全國人大常委會和法工委，最后提交全國人大全體會議討論表決。據《財經》了解，這項工作進展緩慢，正常情況下無法提交明年春天人大討論表決。據此推斷，至少2005年無法實現內外資企業所得稅并軌。

　　這項“實施在望”的動議，到底何時可以實施呢？中央財經大學教授劉桓告訴《財經》，自上個世紀90年代中期起，“并軌”稅法的提議和草案前后已有數十稿。目前財政部稅政司、國家稅務總局、國務院法制辦都在圍繞“并軌”事宜修訂相關法規，爭取近幾個月內統一草案，2005年完成立法工作，2005年“一讀”爭取通過，2006年開始實施。“圍繞著各方利益之爭，一次通過的可能性不大；而2005年兩會期間，估計財政稅務部門會加大這方面的宣傳力度。”他說。

　　內外資企業稅制的差別，原本出于吸引外資的目的。此前中央和地方政府對外資企業有自盈利之日起稅收待遇“三減兩免”之承諾：前兩年免所得稅，接下來的三年減征所得稅。如果實施并軌，如何處置原有承諾？

　　劉桓表示，為履行承諾，有關部門提出在“并軌”的同時為外資企業設置過渡期，原有的稅收減免承諾在過渡期內履行完畢。“法案起草過程中已經考慮了這些既得利益和過渡性要求。”他說。

　　稅率并軌未必影響總投資

　　基于本國經濟的后發地位，發展中國家客觀上需要獲取外資流入以促進本國經濟發展和產業升級，而由于外資直接投資在發展中國家具有額外的風險，出于“風險溢價”的要求給予外資一定的稅收優惠是基本合理的，但如果這一優惠違背了“創造競爭平臺”(level the playing field)原則，使外資享受了高于東道國企業、也高于外資在母國待遇的“超國民待遇”，置本國企業于不利地位，對本國經濟造成的損害正違背了吸引外資的初衷，效果上往往得不償失，實際上造成了外資對內資的擠出效應。

　　外資在中國一些地方、一些產業領域享受“超國民待遇”并非全無端倪。除稅率差別之外，各級地方政府為推動“招商引資”，往往對“三資”企業有相當多的稅、費優惠和抵扣政策(外資企業所得稅歸地方所有，內資企業所得稅由中央和地方分成)，遑論土地、信貸方面的種種傾斜。外資企業面臨的實際稅率恐怕還要低于15% 這一區間。這實際是在稅負方面令內資變相補貼外資。

　　進一步而言，稅收改革的目的應是提高效率、減少扭曲、增加透明度、盡力杜絕尋租機會。拋開差別稅率的效率損失不論，對外資的稅收優惠，已經嚴重扭曲了企業行為。

　　形形色色的“假合資、假外資”(FDI-round-tripping)就是扭曲的實例：相當數量的內資通過種種渠道“走出國門”，而后以外資身份回到中國投資設廠，享受優惠條件。有研究估計“假外資”占了實際FDI利用額的三分之一左右。而地方和部門給予外資優惠中一定程度的自由裁量權又可能帶來種種腐敗、尋租和“監管俘獲”行為，全無透明度可言。

　　有專家指出，稅收優惠對外資流入的作用不宜夸大，一方面，就國際比較而言，外資在中國的所得稅實際稅負水準相對并不低(如自由港香港的稅率都達17.5%)；另一方面，十多年來的跨國經驗研究和對中國FDI流入的分析都表明，真實有效的FDI流入主要應歸結于東道國良好的宏觀經濟環境、市場前景、人力資本、市場和司法基礎設施等因素，稅收優惠和政策傾斜往往被置于“吸引因素”的最后幾位。

　　“如果中國不是有龐大的人力、資源和銷售市場，稅收優惠再多外資也不見得會大規模流入；否則流入的就不過是意在偷漏稅和避稅的外資而已。”社科院財稅研究所研究員楊之剛對《財經》說。

　　有論點認為，“假外資”是對稅率最敏感的外資，因此兩稅并軌勢必減少“假外資”的流入——盡管這些外資名不副實，但也是實實在在的投資。言下之意，“招商引資”將受影響。然而，有專家指出，既然“假外資”的主題是內資實行“稅收套利”的產物，那么內外資稅率統一之后，“假外資”會減少，外資對內資此方面的“擠出效應”也將不復存在，對總投資的影響可謂微乎其微。

　　稅改不能受阻于局部利益

　　“對外資全部優惠，對內資全無優惠，這種普惠制是違反國民待遇原則的，對內資損害較大。在今后的稅制改革中，應當實行特惠制，即政府根據促進或限制企業進入和發展的領域要求，無論內外資，一概給予相同待遇。”劉桓這樣建議。

　　統一稅率對外資發出的信號是，政府將致力于創造競爭平臺，而非本末倒置地實施差別政策。這同樣會提高外資流入的意愿和信心，可謂長期利好。

　　實際上，與“優惠”并存的種種腐敗、設租尋租、不透明和不確定性，以及政府對市場基礎設施建設的忽視，更為外資所忌憚，往往抵消了稅收優惠本身的作用，因此有專家認為，統一稅率即便在短期內也不會對外資流入的積極性和規模產生顯著影響。對相當關心“招商引資”成績的相關部委和地方而言，若過分關注短期引資數額的“紙面政績”，無疑是鼠目寸光。

　　有專家進一步指出，就決策過程而言，各方利益博弈、多方參與法案起草，本來無可厚非。但稅率作為財政收入政策，屬于宏觀經濟范疇，法案最后提交權力應歸屬財政稅務部門。既然各方并無原則性分歧，而此事一再反復、緩行，難免會影響市場和公眾對制度建設的信心——內外資所得稅率并軌這一幾無爭議之事都可因局部利益一再緩行，更關乎各方利益的深層改革又如何能推行？

　　(稿件來源：《財經》雜志，作者：余永楨)