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　　與世界先進國家相比，中國慈善事業(yè)的發(fā)展滯后，根本原因不在經(jīng)濟發(fā)展落后和慈善資源不足，而在于法制欠完備

　　本刊記者/劉溜

　　中華慈善總會成立于1994年。目前“慈善十年”的說法即以中華慈善總會的創(chuàng)立為起點。中國人口占世界人口總數(shù)的1/5，有1億多老人，5000多萬殘疾人，30多萬孤兒，流浪兒童有15萬之多，貧困人口更是以千萬計，突發(fā)性災(zāi)害多發(fā)，需救助的人最多。如何對待這些需要照顧的特殊群體，是評判一個社會文明程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　慈善，已被公認為是社會的第三次分配。第一次分配是指生產(chǎn)部門的初次分配；第二次分配是強制性的稅賦征收；而慈善作為第三次分配是完全自愿的，有助于彌補第一次、第二次分配的缺陷與不足，拉小財富差距，促進社會平等。

　　中國慈善事業(yè)：差距之大已不能用“經(jīng)濟落后”來解釋

　　十年慈善，中國的慈善事業(yè)仍然非常落后。到目前中國已有100多家慈善組織，而美國的慈善組織數(shù)量是100萬家；中國100多家慈善組織每年募集到的慈善款物約為50億元人民幣，僅相當(dāng)于GDP的0.05%，與美國和日本慈善機構(gòu)掌控著約占GDP8%到9%的慈善資源相距甚遠，比例上的巨大差距已不能用“經(jīng)濟落后”來解釋。而且，中國的慈善事業(yè)在很大程度上仍舊依賴海外捐贈，包括許多大型基金會、海外中國企業(yè)、跨國公司和個人捐贈，比如在中華慈善總會的捐贈物資中，有近80%來自海外，只有20%多一點來自國內(nèi)。

　　全國人大常委會委員、中國人民大學(xué)教授鄭功成認為，“現(xiàn)代公共慈善的理念是，慈善是種公共行為。捐贈應(yīng)以慈善組織為中介，使捐贈與受贈分離，捐贈人不知道哪些人因他受助，而受助人也不知道哪些人幫助了他，這已成為國際慣例。這與傳統(tǒng)意義上的直接捐助不同，從而免除了感恩與求回報的心理，捐贈人和受助人的人格是平等的，救助弱勢群體成為整個社會的行為。”

　　在美國和香港，善款善物的募集與慈善項目的實施進一步分離，成立了專門的籌款機構(gòu)，在美國是聯(lián)合勸募者協(xié)會，香港則有香港公益金，慈善工作因分工而更加專業(yè)化。

　　而在中國，更多的人仍然習(xí)慣于直接而具體的傳統(tǒng)捐贈，捐贈人希望看到是誰接收自己的幫助，效果如何，這也是希望工程的一對一模式如此受歡迎的原因。還有不少捐贈不通過慈善組織進行，鄭功成對此非常擔(dān)憂，“經(jīng)常可以見到媒體報道哪個孩子患了白血病之類的，然后號召大家捐助，媒體成了實施慈善的機構(gòu)。受助人置身于媒體關(guān)注之下尊嚴(yán)受到傷害不說，這筆捐贈的實施情況如何，公眾無法有效監(jiān)督，而多出的錢如何處理，又引發(fā)出不少愛心官司。而交給專門的慈善組織就完全可以避免這些問題。”

　　對慈善組織，誰來監(jiān)督、怎樣監(jiān)督？

　　誰來監(jiān)督慈善機構(gòu)的運行？在中國，慈善組織按社會團體管理。根據(jù)1989年頒布、1998年修訂的《社會團體登記管理條例》，社會團體必須要有業(yè)務(wù)主管單位，并對業(yè)務(wù)主管單位負責(zé)，而主管單位只能是政府機構(gòu)或政府授權(quán)的機構(gòu)。所以目前對慈善組織的監(jiān)督主要是行政監(jiān)督，“審計部門每年查一次賬，進行年檢，業(yè)務(wù)主管單位進行日常管理監(jiān)督”，中國國情研究會副秘書長呂世杰說，除此之外，如果出了問題，檢察院應(yīng)代表公眾提出公訴。

　　“如果慈善機構(gòu)擅自改變捐贈財產(chǎn)的性質(zhì)、用途，甚至挪用、侵占或者貪污捐贈款物，按照《捐贈法》，慈善機構(gòu)及其負責(zé)人員應(yīng)承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任”，一位熟悉慈善事業(yè)的法律專家指出。

　　實際上，審計部門的力量是有限的。在中國，審計只能涉及到中華慈善總會等一些比較大的慈善組織，很多小的慈善組織不可能一一審計到。據(jù)了解，美國政府實際每年也只能對1/10左右的基金會進行審查。

　　在美國大多數(shù)州，首席檢察官有權(quán)監(jiān)督和管理慈善機構(gòu)，對其活動進行規(guī)范，而慈善機構(gòu)必須經(jīng)常性地報告其業(yè)務(wù)活動和財務(wù)狀況，如果慈善機構(gòu)的董事未能履行其職責(zé)，州首席檢察官有權(quán)迫使該董事從他們的私人資產(chǎn)中劃撥出足夠的資金對慈善機構(gòu)遭受的損失給予賠償。

　　而根據(jù)聯(lián)邦法，美國的稅務(wù)局通過三種方式來監(jiān)督慈善機構(gòu)的動作，一是慈善機構(gòu)提供的年度報表，包括年度收支明細賬，其付給董事、執(zhí)行官、骨干雇員和五個收入最高的員工的薪酬等等；二是通過審計慈善機構(gòu)的財務(wù)和經(jīng)營狀況，審計對象每年會有不同側(cè)重；三是通過評估對違規(guī)的慈善機構(gòu)給予處罰或罰金，最嚴(yán)厲的處罰莫過于取消一個組織的免稅資格——這無異于將該組織判了死刑，不過這種處罰很少使用，更常見的是處以罰金，而且受到處罰的是參與違規(guī)行為的個人而非慈善機構(gòu)。

　　自律：慈善機構(gòu)監(jiān)督不可少的另一面

　　對慈善機構(gòu)監(jiān)督的另一重要方面，是慈善機構(gòu)的自律。像中華慈善總會，設(shè)有監(jiān)察委員會負責(zé)對本會進行內(nèi)部審計和財務(wù)監(jiān)督，此為內(nèi)部審計。另外，中華慈善總會與上海慈善基金會都邀請國際知名的會計師事務(wù)所每年進行一次財務(wù)審計，審計報告向社會公開，但目前國內(nèi)大多數(shù)慈善組織不太可能做到這一點。

　　鄭功成指出，目前國內(nèi)大多數(shù)慈善組織主管單位多是官方機構(gòu)，它們往往有干涉慈善機構(gòu)的權(quán)力，包括負責(zé)人的推薦、任免甚至慈善項目的實施，政府與慈善機構(gòu)的關(guān)系實質(zhì)是管理與被管理的關(guān)系，與慈善機構(gòu)作為一個獨立法人團體的法律地位不相吻合，也無法實行自律。

　　“香港的做法很值得我們學(xué)習(xí)，他們的慈善機構(gòu)通常借助外部力量來規(guī)范自身”，鄭功成說，香港政府對慈善機構(gòu)一直采取不干涉政策，香港的慈善機構(gòu)在機構(gòu)行政部門之外，還會設(shè)立各個專門的委員會，委員會的成員一般由社會上有聲望的、熱心于社會公益事業(yè)的人士擔(dān)任，他們不光參與，而且擁有相當(dāng)大的決策權(quán)，而慈善機構(gòu)的理事會通常扮演著秘書和執(zhí)行者的角色，這種情形與內(nèi)地一些慈善機構(gòu)“形成小圈子，生怕外邊的人分享其權(quán)力”的氛圍有著巨大差別。

　　在香港，除了慈善機構(gòu)自身的自律外，還有超越各個機構(gòu)之上的集體自律，這主要通過團體聯(lián)合會的形式進行。如香港社會服務(wù)聯(lián)會、香港基督教播道會聯(lián)會等團體均對其會員機構(gòu)有具體的要求與指導(dǎo)，以保證各慈善機構(gòu)以整體的公信形象立足于香港社會。

　　在美國，全國慈善信息局和公益咨詢服務(wù)所每年都會向社會公布它們所作的關(guān)于各個慈善機構(gòu)的調(diào)查，內(nèi)容涉及基金會的捐贈額、財政資助以及項目運作費用百分比等方面。

　　而在中國，類似的公益組織評審機構(gòu)還沒有形成，慈善機構(gòu)的財務(wù)公開機制也沒有建立起來，很多慈善機構(gòu)把自己的財務(wù)狀況視為內(nèi)部機密。

　　“中國慈善事業(yè)發(fā)展滯后，根本原因不在經(jīng)濟發(fā)展落后和慈善資源不足，而在于法制欠完備。”在日前舉行的首屆國際慈善法律國際研討會上，鄭功成指出。

　　鄭功成認為中國缺少一部完整的針對慈善組織的法律，為此，鄭功成在首屆國際慈善法律國際研討會上建議，中國需要制定專門的慈善機構(gòu)法，以確立慈善機構(gòu)獨立的法人地位，并明確慈善機構(gòu)的性質(zhì)、使命及其管理、運行的基本準(zhǔn)則和監(jiān)督機制；同時，取消現(xiàn)行法制中要求慈善機構(gòu)必須有業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，讓慈善機構(gòu)真正獨立承擔(dān)起自己的民事責(zé)任；還應(yīng)確立完善、統(tǒng)一的慈善稅制，應(yīng)取消企業(yè)所得稅法規(guī)中對企業(yè)捐贈只能在年應(yīng)納稅額3%以內(nèi)享受稅收優(yōu)惠待遇的限制性規(guī)定。

　　2001年，社會保障體系改革方案在遼寧省試行，試行地區(qū)的個人和企業(yè)用于公益性捐贈，準(zhǔn)予在稅前全額扣除。2004年，試點范圍擴展到東北三省。“接下來擴展到全國范圍是必然的”，鄭功成說。

　　今年3月，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點中有關(guān)所得稅政策問題的通知》，其中一條為：對企事業(yè)單位、社團和個人向慈善機構(gòu)、基金會等非贏利性機構(gòu)的公益、救濟性捐贈，準(zhǔn)予在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前全額扣除。將鼓勵社會慈善行為的政策措施寫進社保體系試點方案，這在十幾年的社保改革中還是第一次。鄭功成認為，這意味著社會慈善事業(yè)已被政府視為整個社保體系的一個必要和有益的補充。