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　　相較于《治安管理處罰條例》，草案對警察權力進行了一些限制，同時力求程序上的規范。但是，綜觀草案內容以及思想，有學者指出，執法者權力過大的問題并沒有得到根本的解決，公民權利還未被置于首位

　　本刊記者／楊中旭

　　10月22日～27日，十屆全國人大第十二次會議在北京召開，包括《物權法(草案)》、《治安管理處罰法(草案)》在內的多項法律草案受到審議。

　　17年前開始實施的《中華人民共和國治安管理處罰條例》，此番被提升到了法律層面。法學專家指出，它的適用范圍，與英美法系國家的“輕罪”范疇仿佛，因此，與公民生活息息相關。例如，全國每年發生的行政拘留達數百萬起，數量遠勝過刑事拘留。

　　另外，17年來中國社會日新月異的發展，也使《治安管理處罰條例》越來越與現實脫節。1994年，全國人大常委會第七次會議曾對《條例》的部分內容作了修改。1997年，有關治安管理處罰制度的立法工作開始啟動。今年9月，國務院常務會議討論通過法律草案，并將草案提請全國人大常委會審議。

　　伴隨著社會的進步，一些以人為本的思想也開始在《治安管理處罰法(草案)》當中體現出來，例如：不滿16周歲的未成年人，70周歲以上的老年人，懷孕或者哺乳自己不滿1周歲嬰兒的婦女，有違反治安管理行為、依法應受到行政拘留處罰的，將不用執行拘留，可以按照每日200元的標準將行政拘留折處罰款。

　　這些讓人感到溫暖的人性化設計，當然也有公民壓力的因素。長期以來，治安管理者的執法態度一直令民眾不甚滿意。

　　《治安管理處罰條例》修改的壓力，一方面來自于社會的發展，出現了大量原條例并未涵蓋的新情況，使政府管理捉襟見肘；而另一方面，則來自于保護人權的呼聲，要警方在行使此類行政強制權力時，其行為更為規范，自由裁量權受到更多限制。前一個要求，在某種程度上使警方的行政處罰適用范圍更為寬泛，似為擴權。而后者要求警察權力受到更多約束，即對警察限權。

　　在某一個層面，治安管理處罰法規的修立，即是在擴權和限權間尋找合理的平衡。

　　相較于《治安管理處罰條例》，草案對警察權力進行了一些限制，同時，力求程序上的規范。有媒體指出，這是草案的最大亮點。

　　但是，綜觀草案內容及其思想，有學者指出，執法者的權力過大問題并沒有得到根本的解決，公民權利還未被置于首位。

　　全國人大的權威人士對本刊透露，《治安管理處罰法(草案)》此次只是“一讀”，而一項法律草案的通過通常需要“三讀”。因此，《治安管理處罰法》的出臺尚需時日。

　　正因此，由于此法極為廣泛地與民眾有關，在其正式出臺之前，更多地吸納民眾參與立法，對其細加斟酌，正當其時。

　　為何變規為法？

　　《治安管理處罰條例》中，罰款的標準為1～200元。而在該條例通過的1986年，城鎮居民家庭可支配收入是899元。相權之下，比例恰當。但在城鎮居民家庭可支配收入已是8000元左右的今天，過低的罰款數額，對違法行為的糾正無異于隔靴搔癢。在現實生活中，行人闖紅燈罰款5元的操作標準令不少人啼笑皆非。

　　國家行政學院著名法學教授應松年對本刊說，如此一來，法律的威懾力量大打折扣。

　　因此，《草案》將個人罰款上限升至5000元，比《條例》上漲了25倍，單位的罰款上限則高達10萬元。

　　然而，這只是公安機關在執法過程碰到的難題之一。法律威懾雖然不夠，但有規定，畢竟可以操作執行。更難的是，17年來不斷增加的新型違法案件，令執法機關時時陷入無法可依的尷尬。

　　2002年4月，重慶婦女王某在如廁之時，被手機偷拍到隱私。盡管法院就此立案，卻無法判決，最后只好比照《治安管理處罰條例》，庭外賠償和解了事。

　　在這前后，不少媒體呼吁立法，以確保公民的隱私權不被侵犯。

　　據了解，公安部法制局在就草案進行調研時，曾有限制拍照手機的動議，但后來因為技術層面很難操作而作罷，取而代之的是對公民隱私權的多方保護。比如制造噪音干擾鄰里生活，處100元至500元罰款；偷窺、偷拍他人臥室、浴室等隱私場所或竊聽他人隱私，處200元至1000元罰款或拘留等。

　　在社會治安秩序亟需重新規范的今天，變規為法并加以修正完善，無疑使法律更加嚴肅，也使法律體系更加完整。

　　完善程序時是否以人為本？

　　10月24日，應松年在清華大學公共管理學院主辦的“中國政府能力建設研討會”上發言時指出，改革開放以來，國人的法制觀念在不斷進步，官員的法制觀念也在不斷進步；尤其是1989年《行政訴訟法》付諸實施以來，行政部門及其官員也被納入“被告”框架內，政府權力開始逐步受到限制。

　　同時，民眾對行政執法時一些明顯違反程序、侵犯公民權利的行為頗有怨言，也促成了《治安管理處罰法(草案)》在這方面的修改和完善。例如：將條例規定的大多數情況下拘留處罰為1日以上15日以下，細分為1日至5日、5日至10日、10日至15日三個檔次。如此，則警察的自由裁量權大為縮水。另外，草案規定行政拘留最長為15日；行政拘留處罰合并執行的，最長不得超過30日。

　　而在條例中，行政拘留處罰合并執行并無上限。類似的尊重人權之修改，尚有多處。

　　但是，有學者擔心，警方過大的權力并未得到根本的控制。

　　據本刊了解，主持草案起草的公安部法制局曾經展開全國性的大調研，征求了全國各地市40多個部門的意見，之后，還舉行了多輪專家論證。

　　遺憾的是，盡管此項草案的適用范圍很廣，與民眾生活息息相關，但民眾的意見在起草者考慮范圍之內的不多。

　　包括中國政法大學法學院院長馬懷德、香港中文大學教授王紹光在內的多名專家對本刊說，以上的三個環節，在一項嚴謹的立法程序中缺一不可。而充分地考慮并吸納民眾的意見，是保證一項法律不偏頗的必要條件。

　　而此項草案，因為缺少民眾的參與，人們易于擔心，天平更傾向于行政部門，或者說是公安部門。

　　基于此，盡管很多媒體對草案的評價是“以人為本”，但在很多學者看來，只能說草案在以人為本理念的實踐上有了進步，但還遠未達到應有的程度。也就是說，草案仍然站在維護行政權力的立場上。

　　誰有權限制公民的自由？

　　與條例不同的是，《草案》沒有繼續授予公安機關裁決當事人之間民事賠償的權力。這意味著，草案如果通過審議，公安機關將不再有“治安附帶民事”的處理權限，也將民事賠償徹底納入民事法律調整的范疇。

　　這只是行政機關還權于法的個例。中國人民公安大學教授余凌云對本刊說，我國目前行政機關享有較大行政處罰權的模式，實際上是受到德國模式的影響。中國行政機關在獲得法律授權的前提下，可以就“輕罪”限制公民的人身自由，比如行政拘留和勞動教養。

　　但在英美法系國家，相對于觸犯刑律的犯罪，日常生活中，大量屬于違法范疇的行為，通常由輕罪法庭負責審理。

　　在絕大多數法律體系完整嚴密的國家，對公民人身自由的限制，非法院不可擅自決定。

　　由于行政程序沒有法律程序嚴謹，尤其在權責監督方面，行政拘留也好，勞動教養也好，都存在不小的漏洞。簡而言之，由于警方及行政部門一直廣受詬病的裁量權，就是警方既做運動員又做裁判員。而這些漏洞，因為法理邏輯的關系而無法根除。

　　有學者對本刊說，原本民眾對警察權力過大就不滿意，變規為法后，警方雖然讓出了一部分權力，卻又在新生領域多出了相當的權力。綜合來看，警方的權力至少沒有縮水。

　　現實生活中，治安處罰是警方很重要的經濟來源(實際上并沒有全部按規定把罰款上繳國庫)。在罰款金額作出調整后，有學者擔心，一些不法的警察會“更肥”。

　　因此，無論從法理上，還是從實踐出發，將治安管理處罰權中關于對人身自由限制的權力從公安部門分離出來，都是必然的趨勢。

　　考慮到中國的國情，尤其是制度設計層面仍然是行政權力主導的內部關系，而非制衡關系，余凌云教授開出了“行政裁決所”這一藥方。

　　這一藥方說來簡單，就是把處理這部分事務的部門從公安部門獨立出來，人馬暫時可以照舊。用余凌云的話說，這至少解決了運動員和裁判員應該分離的問題。而接受本刊采訪的其他學者也相信，這也會為未來這一機構徹底納入法院系統提前做好準備。