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作為國資法正式出臺前的過渡，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》被人們寄予了厚望，這些愿望會否落空還要看國資該改革能夠沿著條例走多遠(yuǎn)
“可以這樣說，我們公布的這個暫行條例是中國國有資產(chǎn)管理體制改革取得重大突破以及進(jìn)入一個新階段的重要標(biāo)志。”首屆國資委主任李榮融如是評價《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(簡稱《條例》)。
在國資改革這條新長征路上，如果用“百步者半九十”來形容國資委的建立，那么剩下的一半就取決于即將實(shí)施的《條例》，以及目前尚待字閨中的《國資法》了，它們最終將給出答案——關(guān)于174000億國有資產(chǎn)的未來命運(yùn)。
事實(shí)上，這前面的九十步已經(jīng)是一次曠日持久的跋涉。當(dāng)國資委開始以一個超級“特設(shè)機(jī)構(gòu)”亮相于今春的時候，人們開始猜測這個手握數(shù)萬億資產(chǎn)的“國資老板”將會實(shí)施怎樣的新政。
“變局乍現(xiàn)，對于歷經(jīng)了10年探索的國資管理體制變革歷程來說，這是一個激動人心的時刻”，各路媒體紛紛以歡呼的姿態(tài)迎接這個機(jī)構(gòu)的誕生。
3個月后的現(xiàn)在，歡呼隱去，一切開始真正浮出水面。
《條例》暫“代”法
名里有乾坤，在原國務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所黨委書記、副所長李保民看來，此次《條例》的名稱中就藏有玄機(jī)，“用的是‘企業(yè)國有資產(chǎn)’監(jiān)督管理暫行條例，而沒像過去常用的‘國有企業(yè)’和‘國營企業(yè)’。” 在此之前的有關(guān)條例如1994年7月24日國務(wù)院發(fā)布的《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》以及2000年3月15日國務(wù)院簽發(fā)的《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》，都還是“國有企業(yè)”冠名。
事實(shí)上，“企業(yè)國有資產(chǎn)”是一個內(nèi)涵極其深廣的新概念，這其中蘊(yùn)藏著變化的玄機(jī)是中國從“國營企業(yè)”到“國有企業(yè)”再到“國資企業(yè)”的歷史性變遷。現(xiàn)在“我們不再關(guān)注他是國有企業(yè)還是非國有企業(yè)，我們關(guān)心的是企業(yè)有沒有國有資產(chǎn)，這些資產(chǎn)效益如何？”李保民說。
當(dāng)人們回頭重讀十六大報告的時候，也許會發(fā)現(xiàn)：有關(guān)國資改革的標(biāo)題中竟沒有提到“國有企業(yè)”這個詞，在談到國資改革的時候，“國企”概念已經(jīng)悄然退出歷史舞臺，代之以國有經(jīng)濟(jì)的載體——“國有資本”。
“國資委和企業(yè)是一個大家庭，我們監(jiān)管6.9萬億的資產(chǎn)，打個比喻，就相當(dāng)于6.9萬億的大董事會。”國資委副主任李毅中在這個大家庭的“新家法”——《條例》即將付諸實(shí)施的時候告訴中外記者他所理解的國資委是什么。
這樣一個大家庭，沒有規(guī)矩怎成方圓？全新定位下的國資委顯然要進(jìn)行開創(chuàng)性的工作，但是“規(guī)矩”的問題似乎被“驚艷”于國資委機(jī)構(gòu)本身的人們忽略了，這些規(guī)矩包括許多方面：譬如，國資委如何“管”企業(yè)？國資委如何實(shí)現(xiàn)“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”？對國資委應(yīng)該有什么樣的約束機(jī)制？需要不需要“三個層次”？國有股轉(zhuǎn)讓如何定價以及如何避免國有資產(chǎn)流失？等等。
“我想，對于這些問題，暫行條例給出了一些答案，但并不是全部，有些問題需要在以后的具體細(xì)則中做明確規(guī)定，而有些問題可能需要等以后的國資管理法才能給出答案。”參與《條例》草案討論并提出修改意見的國資體制改革問題專家、國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁研究員對中國《新聞周刊》說。
但是，在這種情況下出臺《條例》的意義在于：“用行政法規(guī)的辦法來彌補(bǔ)法律的不足和缺失，《條例》就相當(dāng)于現(xiàn)階段的《國資法》。”同樣參與《條例》修改的李保民說。
《國資法》的出臺時間，鑒于程序上的復(fù)雜性以及國資改革的曲折性尚需較長時日，“至少今年難以出臺”。
“準(zhǔn)分級所有制”
從地方刮風(fēng)式的出售國企到中央緊急剎車，這種來回折騰的情形幾乎成為10年來中國地方國資改革難以逃脫的宿命。現(xiàn)在，就在國資委成立之初，類似的情形似乎開始復(fù)燃，關(guān)于地方國資管理機(jī)構(gòu)要趕在地方國資委成立之前享受“最后的盛宴”的說法不脛而走。人們擔(dān)心，國有資產(chǎn)流失的新一輪高潮就在眼前。
“實(shí)際上，這是一個長期以來的誤區(qū)，—提到出售國有資產(chǎn)就認(rèn)為是資產(chǎn)流失。”張文魁說。他最擔(dān)心的是：“國有資產(chǎn)盡管可以避免在出售的過程中流失但會在不流動的過程中完全消失”，實(shí)際上這種中央和地方的“拉鋸戰(zhàn)”最終會導(dǎo)致“國資改革喪失時機(jī)”。
那么，是什么導(dǎo)致了這種情形的一再上演呢？事實(shí)上國資委的成立恰恰就是直指這個問題的核心——中央和地方難以分級享有產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)在我們看到的是一個全新的架構(gòu)：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益”的國有資產(chǎn)管理體制。這樣，國資改革的操作中心將由中央挪到地方。
這被學(xué)者們稱為“準(zhǔn)分級所有制”。就在3個月前人們普遍擔(dān)心的是，新國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)——在中央政府和地方政府之間合理和公平地劃分資產(chǎn)，世界銀行國企問題專家張春霖就曾直言：“光這些事就夠新國資機(jī)構(gòu)忙上一年了。”但是現(xiàn)在看來，這些已不是問題，國務(wù)院國資委直接監(jiān)管的“一共是196家，國有資產(chǎn)總量是6.9萬億人民幣”。
然而，一個隱憂似乎已經(jīng)埋下伏筆，“《條例》只是簡單地規(guī)定國務(wù)院國資委對地方政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作有‘指導(dǎo)和監(jiān)督’的職能。但到底指導(dǎo)監(jiān)督什么，如何指導(dǎo)監(jiān)督，并沒有清楚的規(guī)定，這樣，就可能導(dǎo)致國務(wù)院國資委侵蝕地方政府和地方國資委對所屬國資的合理的出資人權(quán)利，可能會利用‘指導(dǎo)和監(jiān)督’的權(quán)力干預(yù)地方的國企改革和國有股轉(zhuǎn)讓等事務(wù)。”張文魁說。
有理由擔(dān)心，只要國務(wù)院國資委念起“造成國有資產(chǎn)流失”這樣一個緊箍咒，地方就無法積極推動國企改革和國有股轉(zhuǎn)讓等工作。
關(guān)于這個問題，專家認(rèn)為，最核心的需要落實(shí)“準(zhǔn)分級所有”精神，明確國務(wù)院國資委與地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)范圍和權(quán)利。因?yàn)檫@涉及到新的國資管理體制能否有力地推動國企改革和國有股轉(zhuǎn)讓，涉及到如何避免國有資產(chǎn)流失等等。
“新國資管理體制的靈魂就是‘準(zhǔn)分級所有’，不在這個方面下工夫，而過度關(guān)注其他一些枝節(jié)性的問題，反而會本末倒置。”張文魁說。他認(rèn)為，為了落實(shí)“準(zhǔn)分級所有”的精神，中央對地方政府行使產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)只應(yīng)保留四項權(quán)利，第一，由中央統(tǒng)一確定須由國有資本控制的領(lǐng)域，第二，由中央統(tǒng)一確定國有股轉(zhuǎn)讓須符合公開性競爭性的程序，以保證不發(fā)生大規(guī)模的國資流失，第三，由中央統(tǒng)一確定國有股轉(zhuǎn)讓收入的使用辦法以保證職工分流和社保，以及國企顯性和隱性債務(wù)能得到優(yōu)先解決，第四，由中央統(tǒng)一確定國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的內(nèi)容和格式。國務(wù)院國資委對地方政府國資管理的“指導(dǎo)與監(jiān)督”也僅僅體現(xiàn)在這四個方面。
這樣，只要中央有這四項權(quán)利而且只有這四項權(quán)利，地方就可以大膽地推動國企改革和國有股轉(zhuǎn)讓，而且不會發(fā)生大規(guī)模的國有資產(chǎn)流失。
三層模式要不要堅持？
國資委→中間層公司→一般生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，這種國資三層管理模式目前已經(jīng)在全國流行甚廣，因?yàn)樗梢员苊狻罢蠼缑娌磺濉焙徒鉀Q國有企業(yè)過多、直接管理幅度過大的問題。
但是，“這樣一個重要問題，《條例》并無具體規(guī)定，在未來的實(shí)際工作中是無法回避的。”張文魁說。
他的調(diào)研表明，中間層公司利弊兼有。其積極作用主要是，對解決國有企業(yè)所有權(quán)缺位問題有積極作用；中間層公司通過必要的監(jiān)管在一定程度上遏制了第三層的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)亂投資、亂擔(dān)保乃至企業(yè)“內(nèi)部人控制”和財產(chǎn)非法轉(zhuǎn)移有積極作用；中間層公司在多數(shù)情況下對第三層生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)同時行使“管資產(chǎn)”與“管人”的權(quán)力，即可以選擇、任免第三層生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，能夠促進(jìn)經(jīng)理人市場化，按照市場方式建立激勵制度；第四，對持股的國有企業(yè)之間的資產(chǎn)重組有積極的推動作用等。
但作為一把雙刃劍，中間層公司還存在很多問題，比如，一些中間層公司不滿足于僅承擔(dān)股權(quán)和資產(chǎn)管理的角色，還積極開發(fā)實(shí)業(yè)，有些業(yè)務(wù)與其控股的公司有潛在甚至明顯的利益沖突；一些企業(yè)認(rèn)為中間層公司對投資、擔(dān)保等的審批不利于企業(yè)自主經(jīng)營，限制了企業(yè)的發(fā)展；中間層公司的一些資產(chǎn)重組安排存在“抽肥補(bǔ)瘦”的問題；中間層公司按政府要求安排了許多活動，被認(rèn)為是增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的政府“二傳手”等。
張文魁認(rèn)為，在未來的實(shí)際工作中，“兩層次”和“三層次”可以并存。“三層次”不是惟一的模式，一些大型國有企業(yè)可以由“統(tǒng)一權(quán)責(zé)”的所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行所有權(quán)管理。對于有必要設(shè)立的中間層公司，國資委應(yīng)該將其界定為特殊公司，并參照國外的特殊法人制度，由相關(guān)的法律法規(guī)對其職能、運(yùn)作規(guī)則、決策制度、財務(wù)制度、治理結(jié)構(gòu)等作特殊安排。“從目前的情況來看，作這樣的特殊安排的可能性是較大的。”張說。
“弱勢”國資委會否強(qiáng)權(quán)？
“與十六大報告中千呼萬喚始出來的國資委設(shè)想相比，現(xiàn)在我們看到的國資委已經(jīng)算是‘弱勢’登臺了。”中國社科院鐘偉持有的這種觀點(diǎn)實(shí)屬另類。
事實(shí)上，如果前后比較便知此言不虛。國務(wù)院國資委直接監(jiān)管的僅196家企業(yè)；其中有約50家的大型工業(yè)企業(yè)的人事任免權(quán)并未歸入國資委；而國有資產(chǎn)中金融性質(zhì)的資產(chǎn)也交由銀監(jiān)會和保監(jiān)會等金融監(jiān)管部門接管；“人們擔(dān)心他過于強(qiáng)權(quán)，反而導(dǎo)致了它的弱勢登臺。”鐘偉說。同樣，李保民的課題組在年初的時候甚至建議由一位副總理來兼任國資委的主任，但并未采納。
即便如此，人們?nèi)匀黄毡閾?dān)心國資委會變成“老板”加“婆婆”的強(qiáng)權(quán)機(jī)構(gòu)，“老板”自然是題中應(yīng)有之意，但是“婆婆”就回到了過去的老路上。“我們這個機(jī)構(gòu)從國務(wù)院的授權(quán)上就沒有授給我‘婆婆’的權(quán)。”李榮融說。
“盡管《條例》明確指出，國資委不能直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。但是，條例的規(guī)定是一回事，實(shí)際當(dāng)中可能又會是另一回事。”張文魁擔(dān)心，在實(shí)際工作中，防止國資委直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動將不會是一件輕而易舉的事情。
原因何在？國資委對企業(yè)負(fù)責(zé)人的管理真正按照《公司法》的規(guī)定來運(yùn)行尚需時日。《公司法》規(guī)定，包括大股東在內(nèi)的任何股東，可以通過股東會來行使規(guī)定的權(quán)利，包括董事的選舉權(quán)、資本結(jié)構(gòu)變化的投票權(quán)等等，但中國的國有大股東往往把大股東在股東會上的主導(dǎo)權(quán)，理解成日常決定權(quán)，從而導(dǎo)致權(quán)利的嚴(yán)重濫用，不但會干預(yù)董事會、經(jīng)理的權(quán)力，也會侵害小股東的利益。
老板是一種身份，更是一種權(quán)力。國資委是東家，在國有獨(dú)資公司中是惟一股東，在國有控股公司中是大股東，“更有可能不顧公司法等法律規(guī)定的程序，在企業(yè)投資決策等方面進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。尤其是，國資委如果直截了當(dāng)?shù)厝蚊馄髽I(yè)負(fù)責(zé)人的，通過‘管烏紗帽’就可以輕而易舉地影響企業(yè)的決策。”李保民說。
眾所周知，要防止國資委濫用權(quán)力就必須應(yīng)該有約束機(jī)制。“《條例》專門談到了各方的法律責(zé)任，包括國資委不盡職或者濫用權(quán)力的法律責(zé)任，但這些法律責(zé)任大部分屬于行政處分，且不易輕易界定，所以并不會有太大的實(shí)際應(yīng)用價值。”張文魁說。他認(rèn)為，應(yīng)該建立同級人民代表大會對同級國資委的問責(zé)制度，特別是每級政府都應(yīng)該建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，該預(yù)算由同級人大審議和通過。資本經(jīng)營預(yù)算及其與一般公共預(yù)算和社會保障預(yù)算之間的資金轉(zhuǎn)移關(guān)系由同級人大決定。
但是，鐘偉擔(dān)心這種問責(zé)會否有效，“問是好問，責(zé)何以責(zé)？通過人事是不可能的，這種問責(zé)缺乏真正可以約束的手段。”事實(shí)上，來自人大的監(jiān)督尤其是體現(xiàn)在重大國有資產(chǎn)的處置權(quán)上是國有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的必然要求，但是目前關(guān)于人大、國資委以及國有資產(chǎn)投資機(jī)構(gòu)各自的權(quán)限如何劃分，仍是新國資管理體制必須要思考的問題。
“現(xiàn)在，我們只是探索著又往前走了一步。”李保民說。一切還要看國資改革能夠沿著《條例》走多遠(yuǎn)。(作者：王晨波)
