調查動機

　　城管，被稱為“馬路邊的政府”。

　　然而，由于行事方式易被人詬病，城管自誕生之日起，就一直陷于社會輿論的渦流中。

　　2002年7月起，全國各城市陸續設立城管執法局，集中行政處罰權，相當程度上解決了以往行政機關執法效率低下的問題。但作為一種新生的城市管理責任模式，其職能運行情況與社會公眾的期望值相比，尚有距離。

　　去年以來，陜西省西安市蓮湖區城管執法局卻走出一條執法新路，引入法院執行，實現了零暴力抗法，零執法投訴。

　　一個基層的城管執法部門，如何讓城市管理走出困局？

　　□特別調查

　　“八個大蓋帽，管不住一個破草帽”———西安市政府副秘書長、城管執法局局長張建政如此形容多年前的城市管理。那時，各個行政部門多頭執法、職能交叉，城市管理盡顯混亂。

　　2002年，西安市設立城市管理執法局，相對集中市容、工商、規劃、園林等多方面的行政處罰權力，力圖改善體制上的弊病。

　　但新的問題接踵而來———城管“專門搞處罰”的執法形象難以得到社會認同，執法者與執法對象之間的矛盾越積越深。城管執法與“暴力執法”、“野蠻執法”等負面信息緊緊關聯，“社會尊崇度”遠低于其他職業。

　　副局長盡數挨過攤販老拳

　　解析：城管社會尊崇度緣何低下

　　“一群人，什么話也不說，見街面小攤就收，見亂貼亂掛就撕，場面混亂不堪，現場一片狼藉。”西安市朱雀門外的車老漢搖頭道。

　　城管執法者卻有一肚子苦水：“正常執法得不到應有尊重，好說不聽，好勸不理，處罰遭反抗，最后往往成了一場沖突。”

　　西安市蓮湖區城管執法局里，200余名執法隊員遭遇暴力抵抗曾經呈現常態，近三年間受傷者達六十多人次，幾個副局長盡數挨過攤販的老拳。

　　蓮湖區城管執法局局長牛愷回憶：“那時，我們隊伍內部也產生了奇怪的認識：政府其他部門的職能中多多少少都可以給群眾辦點實事，唯獨城管只管罰款，這活干不成了。朋友聚會，我們一些隊員都不愿公開自己的工作單位。”

　　“緊不得也松不得，軟不行硬也不行，文不成武也不成。執法者承受著多重心理壓力。”蓮湖區城管執法局副局長程華體會頗深：當城市街頭小商販擁擠喧鬧，道路臟亂不堪時，總有市民打來投訴電話抱怨城管執法者偷懶、懈怠，給全國衛生城市的臉上抹灰；當執法隊員在街頭制止違法行為，沒收物品或對當事人進行處罰時，一旁圍觀的群眾就強烈指責，在從眾心理和同情心理作用下，認為執法者在欺負弱勢人群，不給艱難謀生的小商販們活路。

　　“城管執法實踐中，傳統的宣傳說服教育在違規者可獲取利益面前，常常顯得有些蒼白無力。”程華表示，執法者一旦在現場運用強制手段，往往會引發暴力沖突，城管的執法力度和尺度難以平衡把握。

　　“個別執法者與違法對象結成‘利益同盟’，執法不公是影響城管執法形象最大毒瘤。”程華告訴記者，檢查權、調查權、處罰權集于執法隊員個體一身，罰不罰、罰多少都是自己說了算，缺乏管理規范標準、質量標準和執法效率標準，對執法隊員的考核也就難以做到量化，使行政效能和效率考核失去了客觀依據。

　　蓮湖執法局的法律顧問李軼對記者說，城管作為一個執法機構，管理領域的事項之多如一鍋“大燴菜”，而執法事項所依據的法律法規多達47種，也讓人眼花繚亂。處罰的標準更像是一根“彈簧”：一個出點占道經營，可以處罰1000元，也可處罰3000元；一個流動占道，最低處罰20元，最高可達200元……由于執法效率和水平落實在基層執法隊員個人頭上，執法過程中的“自由裁量”、“選擇性執法”，為違法亂紀者滋生腐敗的空間，嚴重影響城管在社會公眾心目中的形象，民意支持率始終難以令人滿意。

　　“和老百姓的日常生活關聯越密切，直面的矛盾也越強烈。”西安市政府法制辦一位負責人對記者解釋說：“相對集中行政處罰權，使城市管理適應現代化要求，走上高效統一有序的道路，但僅僅體制上的先進性還不足以達到預期的執法效果。城管執法部門作為政府中一個新生機構，面對城市管理中違法行為的復雜性有些被動，再加上整體上隊伍建設還不很成熟，尤其作為執法機構來看，應對能力和法律素養有待進一步發展完善。”

　　蓮湖城管執法局開始思謀“變臉”。

　　兩家燒烤店挨處罰相差500元

　　試水：“標準化執法”成為突破口

　　2009年6月的一天，西安蓮湖區自強西路，一家蔬菜店店主老楊把蔬菜攤擺在門外銷售。幾個城管執法隊員走來，老楊看著他們面生，正疑惑間，只見他們拍了張照片便已離去。

　　不久，城管執法中隊的隊員匆匆趕來，看到生意紅火的菜攤還沒撤，就繼續拍照，還給老楊做了詢問筆錄。這幾個人熟，老楊本想按照往常吵幾句，沒想到，這幾個執法隊員也立刻回去了。

　　兩天后，老楊收到了一張蓮湖城管執法局的《責令停止行政違法行為通知書》，隨后收到了《行政處罰預先告知書》，上面寫明老楊的違法事實和處罰理由、依據和陳述申辯的權利。

　　“嚇唬誰呢？還不是幾張廢紙！”老楊毫不在意。

　　5天后，他收到了《行政處罰決定書》。

　　看著手里這幾張法律文書，卻不見城管像往日那樣上門和自己糾纏，老楊心里隱隱發怵，但還想等等再看。

　　半個月后，老楊竟然收到了蓮湖區法院的一張傳票。原來城管執法局向法院申請強制執行。見動了真格，老楊心慌，趕緊到法庭繳納了罰款及滯納金，承認錯誤，表態下不為例。

　　這是蓮湖區城管執法局“標準化執法”的一個縮影。

　　從2009年5月起，蓮湖執法局在全國率先探索“標準化執法”，試圖破解執法中面臨的許多難題。“標準化執法”這一用詞的創造，則源于2008年末一次執法遭遇。

　　這天，西關正街的一家商鋪在店外張貼宣傳品，按照城市市容環境衛生管理規定已經違法，正在巡查的城管隊員發現后，就直接將宣傳品撕掉了。沒想到這一舉動惹惱了店家，圍觀群眾也紛紛指責。

　　亂哄哄的場面被正好路過的牛愷和程華撞見，聯想到以前的執法經歷，兩人心里很不是滋味，痛下決心要改變執法方式。

　　第二天，兩名城管隊員再次來到這家商鋪，向店主敬禮、出示證件、宣講相關法律條款，之后現場采集相關證據，經店主確認，出具了《行政處罰決定書》。

　　第三天，城管隊員來到該店鋪時，店主已主動將宣傳單清理干凈，并繳納罰款，而且態度也非常客氣。

　　“不要抱怨群眾不配合，要多想想自己哪些地方還沒有做到位。起初難上加難，為什么改變方式后得到了理解和配合？”牛愷深有感觸，以往城管執法簡單隨意，一旦當事人不服處罰，執法人員通常會強行暫扣物品，強行拆除。因此，必須規范程序，才能文明執法。

　　“所謂標準化執法，核心就是用程序法規范執法行為，用自由裁量權壓縮實體法的‘彈性空間’，用司法的最終強制力和違法成本的付出實現長效管理。”牛愷解釋。