政府采購中心被“重組”進資源交易中心

　　專家稱是一種行政改革動向

　　□實習記者王濤本報記者劉振冬

　　近期，一些省地試點將政府采購中心與土地出讓、資源讓渡、國有資產交易、醫藥配送等公共產權交易中心“重組”為資源交易中心或公共服務平臺，名稱上的政府采購中心正在悄無聲息地消失。

　　“這是一種值得鼓勵和推廣的行政改革動向，是從本質上開展公共利益的保障，符合政府采購設立的最初本意和本質。”近年一直致力于政府采購、公共交易等領域研究的北京物資學院商學院教授倪東生肯定地說。

　　他提出，每個單位、每個人都在諸多的法律框架下生活或工作，不能以單一的法律形式約束存在形式，應該就其職能本質開展組織設計。結合國內外的情況，我國應建立國家層面的統一的公共交易委員會，這不僅是中國特色的社會主義的有力實踐，也是世界發達國家和地區的經驗。

　　國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇此前也對上述現象做過相關調研，他分析說，之所以一些地方的政府集中采購機構能夠與產權交易平臺、土地交易平臺等“重組”為一個資源交易平臺或公共服務平臺，一個很直接的驅動因素是當地政府集中采購、建設工程、土地及產權等交易的額度都比較小。“交易量小了，與此相關的各部門可能就更容易放棄一些‘利益’�！�

　　的確，“政府采購的公正要求一致性、正確性、代表性、避免偏見、修正性和道德原則�！蹦邧|生說，在實踐中，政府采購有一個法來規范，公共工程執行有另外一個法來規范，國有資源、國有資產、公共衛生等等又有另一套所謂的“陽光”政策。涉“公”交易變成部門體現有所作為的“道場”，缺少科學性、系統性、社會性、整體性，缺少“一把手”的政治作為�！瓣柟夥稚⒑�，就會有瘴氣！”

　　倪東生認為，目前的公共資源交易中心強化了集中采購機構，是招投標交易方式的加強和鞏固�！罢驹诓块T利益之上，更應該談到的是公權、公共利益。它包括的種類很多，每個部門應該將權利轉變為服務，學習香港、新加坡、韓國以及更發達國家和地區的經驗�！�

　　《政府采購法》第16條、第18條規定，集中采購機構是采購代理機構，根據采購人的委托辦理采購事宜。采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理。集中采購代理機構是法定的代理機構。

　　因此，有人提出疑問：這樣的“重組”是否意味著集中采購機構的消解，從而違反了《政府采購法》？

　　對此，財政部財政科學研究所綜合政策研究室主任馬曉玲說，認定是否違法是一件非常嚴肅的事情，任何事實都不能模棱兩可，要分析其過去和現在的發展狀態和組織架構等等一系列問題，而不能僅僅糾結于其名稱上的變化。

　　趙勇則進一步指出：“顯而易見，上述的‘重組’行為并沒有影響政府集中采購職能的發揮。”集中采購機構在采購法律關系中，既不是采購物的供應者，也不是采購物的使用者。這是一種既要向采購人提供服務，也要向供應商提供服務，以自身的特殊優勢，促成采購交易達成的中介行為。而這樣一個更大意義上的交易平臺，一定程度上，可以將集中采購代理機構從采購人代言人的角色中解放出來，為采購人和供應商雙方提供公平公允的服務。

　　觀點

　　集中采購機構亟待制度調整

　　□趙勇

　　根據《政府采購法》設立的政府集中采購機構，幾年來在提高財政資金的使用效益，維護國家和社會公共利益；規范政府采購行為，保護政府采購當事人的合法權益等方面，都發揮了重大作用。但對于“每個市、自治州以上人民政府可以設立多少集中采購機構”“市、自治州以下人民政府是否可以設立集中采購機構”、“集中采購機構的行政隸屬關系是怎樣的”、“集中采購機構運營的資金由誰承擔”、“集中采購機構應該具備怎樣的資格和能力”“各類采購機構如何劃分采購范圍”等問題《政府采購法》沒有做具體回答。各地區根據對政府采購工作的認識和自身的實際情況進行摸索，因而形成了目前集中采購機構行政級別不一、隸屬關系各異、預算體制不同、采購規模迥異、采購水平懸殊的尷尬局面。

　　目前，因上述局面而導致的比較突出的問題有：一、集中采購機構沒有統一的上級管理部門。與一般采購不同的是，除了實現采購的經濟功能，政府采購是一項政策性極強的制度，在我國當前所處的歷史時期承擔著重要而特殊的歷史使命，如宏觀調控、支持國貨、促進中小企業發展、保護環境等。與此相關的采購政策和實施細則都在探索嘗試之中。而啟動加入GPA的程序，又給中國的政府采購領域帶來了新的機遇和挑戰，而目前集中采購機構這種“有紀律、無(統一)組織”的局面無論對于采購信息的“上傳”還是政策指令的“下達”，無論對于采購過程和結果質量控制還是對于集中采購機構的管理和考核都是非常不利的。二、集中采購機構數量過多，使得本應集中的采購分散化。目前，市、縣一級設立集中采購機構已成為普遍現象，加上部門集中采購以及社會中介機構的“分羹效應”，導致雖然我國政府采購的總規模呈飛速上升趨勢，但是其中由集中采購機構完成的采購比例卻在下降。這種現象，不利于發揮政府采購的規模效益，也有損于政府采購政策功能的實現。與此同時，一些財政支出金額較小的地區設立集中采購機構，導致了資金浪費、人員冗余、效率低下等問題。三、集中采購機構的管理水平參差不齊。集中采購機構的上級單位不同，經費來源不同，管理模式不同，人員素質不同，對政府采購工作的認識也不同。這種狀況，影響的不僅僅是政府采購的效率和效益，因為它們相同和相似的名稱和承擔的工作，會導致由于個別采購機構的業務能力或職業道德問題而帶來的工作失誤或違法犯罪現象，而影響全社會對政府采購工作的整體評價，破壞政府采購的公信力和執行環境。

　　面對種種問題，很多地方政府都在做著積極的探索工作，一些地區，尤其是原本交易量不足的縣、市，將集中采購機構撤并，將政府采購中心與產權交易中心等“重組”為資源交易中心或公共服務平臺。這既可以看作是對政府集中采購機構的減員增效的改革實踐，更深層的含義是以此為突破口，打破行業分割和行政分割的利益格局，為建立建設行為規范、運轉協調、公開公平、廉潔高效的行政管理體制而進行有益的嘗試。

　　當然，我國幅員遼闊，各地區經濟發展水平不同，原有的行政管理格局也有很大差別。對于政府集中采購機構的下一步發展，在短時間內，還看不到一個放之四海而皆準的解決方案。在制度安排方面，筆者期待著以下方面的調整和完善：

　　盡快出臺政府集中采購機構管理辦法。其中一項重要內容是為政府集中采購機構的設立劃定標準，對采購規模、合同數量、人員數量和資格等方面做出規定，對達不到標準的集中采購機構應予以撤銷。

　　統一集中采購機構的行政隸屬關系�？梢杂赏�級人民政府管理，讓其“回歸”財政部門管理也并非不可考慮。盡管“管采分離”已經得到了非常廣泛的認同，筆者對其理論基礎和實踐中的成效還是抱有懷疑態度。政府采購與部門預算制度、國庫集中支付制度密切相關。筆者認為在政府采購中最重要的并不是“管”和“采”的分離問題，而是確保處理爭端爭議的機構的獨立性和公正性的問題。如能充分認識到政府采購的重要性，也可設立全國政府采購委員會，統一歸口管理全國政府采購的相關工作。

　　統一集中采購機構的預算體制。目前集中采購機構主要有全額撥款、自收自支、差額撥款三種預算體制，各有優缺點。應當在充分調研以及統一隸屬關系的基礎上進行統一，并進一步完善對集中采購機構的績效評估體系。

　　擴大政府集中采購規模和比重，對部門集中采購和社會中介采購進行規范。部門集中采購和社會中介采購是對集中采購制度的削弱。應對其范圍進行規范，對其規模進行控制。只有這樣，才能充分發揮政府采購的經濟效益、政策功能和社會效益。

　　搞好集中采購機構能力建設，加強政府采購從業人員的教育和培訓。政府采購專業性、政策性、技術性很強，對從業人員的理論水平、實際操作水平和思想道德水平都提出了很高的要求，應加強相關的教育和培訓，并逐步推行執業資格制度。

　　以集中采購機構改革為突破口，推進公共部門改革。在政府的組織協調下，包括土地、國資、礦產、建設等部門在內的涉及交易的公共部門，應以社會需求為出發點，打破條塊分割，對政府治理的理念、原則、結構、行為等進行改革，提高組織效能、效率、適應性以及創新能力，為社會和公眾提供經濟、高效、規范、有序、高質量的服務。

　　(作者為國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長)

　　相關鏈接

　　政府采購法相關條文

　　第16條集中采購機構為采購代表理機構。設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構。

　　集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。

　　第17條集中采購機構進行政府采購活動，應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優良和服務良好的要求。

　　第18條采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購。