城市管理中的人治色彩

　　流動商販與城管沖突頻仍的另一原因，與城管隊員的編制和管理體制有關。

　　城管局成立的時間較晚，他脫胎于配合中央關于建設文明城市、衛生城市的評比活動而產生的監察大隊。這是個從各大執法部門中抽調而來的“雜牌軍”，在有重大檢查和迎接重要活動時迅速成立，又在活動結束后恢復原狀。這種狀況一直持續到1997年。當年，國家把幾種行政執法權合而為一，交給一個新成立的機構，就是城管局。

　　由于此時編制已被各行政部門瓜分，改革者對這一部門也缺乏足夠的重視，致使城管局很多執法人員沒有公務員的編制。按今年6月份因待遇太低而鬧罷工的濟源城管大隊相關人士的說法，其公務員與非公務員之間的比例大約為1：4。在有限的財政撥款無力養活超編人員的情況下，通過罰款補足剩余的部分于是成為共識之選。

　　同時，這些非公務員執法行為的合法性也受到廣泛質疑。按照相關法律規定，執法局的執法人員必須是公務員。其他人員如果代行執法，必須取得行政機關的委托授權。

　　翟寶輝說，“大城管”的改革，由于城管局在其中的重要協調地位，其成員理應取得公務員編制，“讓事業單位人員在其中協調顯得有點不倫不類”。

　　城管執法有很多的靈活因素，由于沒有相應的法律制約，其工作范圍非常不穩定，因而編制數量的確定也是個問題。“比如對于花費城管相當大精力的流動攤販，”翟寶輝說，“就存在明顯的‘看領導眼色行事’的情況。有領導說，小商小販你還不管一管，城管局就下大精力管一管。又有領導說要適當解禁街頭流動商販，就不敢管了。后來辦奧運，又有領導說要管起來。”

　　城市管理中典型的人治色彩，也是翟在制定“大城管”制度時重要的考量因素。“在現有的體制下，我們還是要借助行政的力量，就是要發揮市長的作用。”“但這只是個過渡機制，最終目的還是依法行政。”

　　由于城市的發展水平參差不齊，牛鳳瑞對制定一部法律的效果表示懷疑：“法律可能對一些城市適用，對另外一些城市則是隔靴搔癢。制定法律前，必須要充分估計到城市之間的差異性。”

　　權力擴張？

　　有學者對“大城管”中可能存在的權力擴張持警惕態度。

　　北京市民李懿亮說：“城管的職能本來已經泛濫，幾乎無所不管。現在又在前面加了個‘大’字，那要大到什么程度？”

　　翟寶輝承認，在“大城管”改革中，城管局的地位有所加強，“它事實上對城管委的其他成員行使一種監督的權力”。江蘇淮安城管委每個月對成員單位進行一次考評，考評的得分高低與單位或領導的業績掛鉤，而考評的具體執行，大多由城管局的工作人員完成。

　　鐘祥不是很認同城管權力過濫的說法，他認為城管的很多權力都是“被遺棄的權力”，“比如對流動攤販的管理，其他部門都是唯恐避之而不及。”

　　翟寶輝認為，除城管局之外，可能還存在另外一種濫權，就是城市的領導人濫用城管的權力，來完成其心目中的城市規劃。“比如市長想3～5天讓城市大變樣，也不是沒有這樣的例子。”

　　城管的對口管理也是關注的焦點。翟寶輝在大綱中建議，城管的行政指導機構，中央由住房和城鄉建設部以城市建設司為基礎，設立城市建設與城市綜合管理指導司，或單獨設立城市綜合管理指導司；建議各省(自治區)由住房和城鄉建設廳以城市建設處為基礎，設立城市建設與城市綜合管理指導處，或單獨設立城市綜合管理指導處。

　　雖然“行政指導機構”的說法非常委婉，還是有專家提出了異議。一位接受《中國新聞周刊》采訪的業內人士說：“‘大城管’，是協調政府內部的利益關系，而不是擴張某一個部門的權力邊界。”

　　專家分析，“大城管”的改革嘗試，只是明確“城管是什么，城管做什么”的第一步，要使城管徹底“摘帽”，要實現“執法型城管”向“服務型城管”的轉變，要使城市公共空間管理與弱勢群體利益達到平衡，出臺《城市管理法》才是根本的解決之道。★