城市管理中的人治色彩

　　流動(dòng)商販與城管沖突頻仍的另一原因，與城管隊(duì)員的編制和管理體制有關(guān)。

　　城管局成立的時(shí)間較晚，他脫胎于配合中央關(guān)于建設(shè)文明城市、衛(wèi)生城市的評(píng)比活動(dòng)而產(chǎn)生的監(jiān)察大隊(duì)。這是個(gè)從各大執(zhí)法部門(mén)中抽調(diào)而來(lái)的“雜牌軍”，在有重大檢查和迎接重要活動(dòng)時(shí)迅速成立，又在活動(dòng)結(jié)束后恢復(fù)原狀。這種狀況一直持續(xù)到1997年。當(dāng)年，國(guó)家把幾種行政執(zhí)法權(quán)合而為一，交給一個(gè)新成立的機(jī)構(gòu)，就是城管局。

　　由于此時(shí)編制已被各行政部門(mén)瓜分，改革者對(duì)這一部門(mén)也缺乏足夠的重視，致使城管局很多執(zhí)法人員沒(méi)有公務(wù)員的編制。按今年6月份因待遇太低而鬧罷工的濟(jì)源城管大隊(duì)相關(guān)人士的說(shuō)法，其公務(wù)員與非公務(wù)員之間的比例大約為1：4。在有限的財(cái)政撥款無(wú)力養(yǎng)活超編人員的情況下，通過(guò)罰款補(bǔ)足剩余的部分于是成為共識(shí)之選。

　　同時(shí)，這些非公務(wù)員執(zhí)法行為的合法性也受到廣泛質(zhì)疑。按照相關(guān)法律規(guī)定，執(zhí)法局的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員。其他人員如果代行執(zhí)法，必須取得行政機(jī)關(guān)的委托授權(quán)。

　　翟寶輝說(shuō)，“大城管”的改革，由于城管局在其中的重要協(xié)調(diào)地位，其成員理應(yīng)取得公務(wù)員編制，“讓事業(yè)單位人員在其中協(xié)調(diào)顯得有點(diǎn)不倫不類”。

　　城管執(zhí)法有很多的靈活因素，由于沒(méi)有相應(yīng)的法律制約，其工作范圍非常不穩(wěn)定，因而編制數(shù)量的確定也是個(gè)問(wèn)題。“比如對(duì)于花費(fèi)城管相當(dāng)大精力的流動(dòng)攤販，”翟寶輝說(shuō)，“就存在明顯的‘看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事’的情況。有領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，小商小販你還不管一管，城管局就下大精力管一管。又有領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)要適當(dāng)解禁街頭流動(dòng)商販，就不敢管了。后來(lái)辦奧運(yùn)，又有領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)要管起來(lái)。”

　　城市管理中典型的人治色彩，也是翟在制定“大城管”制度時(shí)重要的考量因素。“在現(xiàn)有的體制下，我們還是要借助行政的力量，就是要發(fā)揮市長(zhǎng)的作用。”“但這只是個(gè)過(guò)渡機(jī)制，最終目的還是依法行政。”

　　由于城市的發(fā)展水平參差不齊，牛鳳瑞對(duì)制定一部法律的效果表示懷疑：“法律可能對(duì)一些城市適用，對(duì)另外一些城市則是隔靴搔癢。制定法律前，必須要充分估計(jì)到城市之間的差異性。”

　　權(quán)力擴(kuò)張？

　　有學(xué)者對(duì)“大城管”中可能存在的權(quán)力擴(kuò)張持警惕態(tài)度。

　　北京市民李懿亮說(shuō)：“城管的職能本來(lái)已經(jīng)泛濫，幾乎無(wú)所不管。現(xiàn)在又在前面加了個(gè)‘大’字，那要大到什么程度？”

　　翟寶輝承認(rèn)，在“大城管”改革中，城管局的地位有所加強(qiáng)，“它事實(shí)上對(duì)城管委的其他成員行使一種監(jiān)督的權(quán)力”。江蘇淮安城管委每個(gè)月對(duì)成員單位進(jìn)行一次考評(píng)，考評(píng)的得分高低與單位或領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績(jī)掛鉤，而考評(píng)的具體執(zhí)行，大多由城管局的工作人員完成。

　　鐘祥不是很認(rèn)同城管權(quán)力過(guò)濫的說(shuō)法，他認(rèn)為城管的很多權(quán)力都是“被遺棄的權(quán)力”，“比如對(duì)流動(dòng)攤販的管理，其他部門(mén)都是唯恐避之而不及。”

　　翟寶輝認(rèn)為，除城管局之外，可能還存在另外一種濫權(quán)，就是城市的領(lǐng)導(dǎo)人濫用城管的權(quán)力，來(lái)完成其心目中的城市規(guī)劃。“比如市長(zhǎng)想3～5天讓城市大變樣，也不是沒(méi)有這樣的例子。”

　　城管的對(duì)口管理也是關(guān)注的焦點(diǎn)。翟寶輝在大綱中建議，城管的行政指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，中央由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以城市建設(shè)司為基礎(chǔ)，設(shè)立城市建設(shè)與城市綜合管理指導(dǎo)司，或單獨(dú)設(shè)立城市綜合管理指導(dǎo)司；建議各省(自治區(qū))由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳以城市建設(shè)處為基礎(chǔ)，設(shè)立城市建設(shè)與城市綜合管理指導(dǎo)處，或單獨(dú)設(shè)立城市綜合管理指導(dǎo)處。

　　雖然“行政指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的說(shuō)法非常委婉，還是有專家提出了異議。一位接受《中國(guó)新聞周刊》采訪的業(yè)內(nèi)人士說(shuō)：“‘大城管’，是協(xié)調(diào)政府內(nèi)部的利益關(guān)系，而不是擴(kuò)張某一個(gè)部門(mén)的權(quán)力邊界。”

　　專家分析，“大城管”的改革嘗試，只是明確“城管是什么，城管做什么”的第一步，要使城管徹底“摘帽”，要實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法型城管”向“服務(wù)型城管”的轉(zhuǎn)變，要使城市公共空間管理與弱勢(shì)群體利益達(dá)到平衡，出臺(tái)《城市管理法》才是根本的解決之道。★