另一位學(xué)者———中國(guó)社會(huì)科學(xué)院教授鄭秉文也認(rèn)為，“在未來(lái)社保基金立法中，需要認(rèn)真考慮監(jiān)管模式的選擇這一重要問(wèn)題”。

　　正是由于法律的缺失和監(jiān)管的紊亂，才使得社保基金大要案一度多發(fā)，而更為普遍的現(xiàn)象是———以貌似合法的名義挪用社保基金。

　　“兩萬(wàn)億！如此規(guī)模巨大的資金總量和薄弱的監(jiān)管力量、缺失的法律法規(guī)之間形成了極大的反差，社保基金監(jiān)管立法之緊迫性由此可見(jiàn)一斑。”“社保基金監(jiān)管立法研究”項(xiàng)目負(fù)責(zé)人胡繼曄說(shuō)。

　　人力資源和社會(huì)保障部有關(guān)負(fù)責(zé)人則為記者歸納出了社保基金監(jiān)管立法的四大意義：首先是“保駕護(hù)航”；其次是“更為有效地防止和杜絕社保基金被占用、挪用的情況，確保基金安全完整”；再次，“實(shí)現(xiàn)社保基金保值增值的需要”；最后，“也是我國(guó)加入WTO之后與國(guó)際社保基金立法現(xiàn)狀相接軌的需要”。

　　分類監(jiān)管

　　錢(qián)該由誰(shuí)出、錢(qián)是誰(shuí)的、錢(qián)怎樣管理———通過(guò)立法來(lái)保護(hù)社保基金，必然繞不開(kāi)“錢(qián)”的問(wèn)題；可以明確的是，“分類監(jiān)管”將是未來(lái)立法的一個(gè)原則

　　社保基金監(jiān)管立法在官方與學(xué)界均已達(dá)成共識(shí)。下一個(gè)問(wèn)題是，“法”究竟該怎么立？

　　事實(shí)上，整個(gè)社會(huì)保障體系都是圍繞“錢(qián)”在作文章。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，通過(guò)立法來(lái)保護(hù)社保基金也繞不開(kāi)“錢(qián)”的問(wèn)題：

　　首先，“錢(qián)該由誰(shuí)出”。楊燕綏認(rèn)為，“在過(guò)去的20年里，中國(guó)社會(huì)保障改革成績(jī)斐然，但也有教訓(xùn)，一個(gè)問(wèn)題就是來(lái)自公共財(cái)政和社會(huì)保障預(yù)算的缺位。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，因欠老人很多錢(qián)(歷史原因)，建立個(gè)人賬戶借年輕人的錢(qián)(名義賬戶)，但卻缺少法律依據(jù)”。

　　其次，“錢(qián)是誰(shuí)的”。據(jù)介紹，社會(huì)保障資金來(lái)自國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人及其投資收益。“產(chǎn)權(quán)不清是中國(guó)社會(huì)保障制度安排的缺陷，進(jìn)了賬戶的錢(qián)都由領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，這就是有人假公濟(jì)私挪用社保基金，甚至在黨中央三令五申將社保基金比作‘高壓線’的情況下，還有人敢頂風(fēng)作案的社會(huì)原因。”

　　第三，錢(qián)怎樣管理。“全國(guó)社保儲(chǔ)備基金是完全公共基金，其投資情況應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信息披露。社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)資金和滾存資金是有限公共基金，其管理情況也應(yīng)當(dāng)向全體參保人進(jìn)行信息披露。個(gè)人賬戶資金是個(gè)人財(cái)產(chǎn)，其收益和積累情況應(yīng)當(dāng)向個(gè)人進(jìn)行信息披露；名義賬戶是利用個(gè)人資金進(jìn)行再分配，更加需要進(jìn)行信息披露和產(chǎn)權(quán)保護(hù)。”

　　“既要安全，又要保值增值”———這一看似矛盾的兩面正是社保基金監(jiān)管最為困難和復(fù)雜之處。

　　如何解決上述問(wèn)題？楊燕綏的觀點(diǎn)是，通過(guò)社會(huì)保障立法分別解決：前者即建立明確的產(chǎn)權(quán)制度和高壓線制度，絕對(duì)不允許任何人渾水摸魚(yú)和假公濟(jì)私，嚴(yán)懲挪用社保基金的違規(guī)和犯罪行為；后者即建立社保基金安全運(yùn)營(yíng)機(jī)制，建立社保基金的公益受托人或法人受托人制度，做到依法托管、資產(chǎn)獨(dú)立、錢(qián)權(quán)分離、功能分立、法律責(zé)任明確、專業(yè)運(yùn)作、信息披露，從而隔離道德風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　胡繼曄告訴記者，這個(gè)立法研究項(xiàng)目中最具可操作性的地方，就是明確提出了社保基金“分類監(jiān)管”的法律原則。

　　據(jù)胡繼曄介紹，我國(guó)已經(jīng)在社會(huì)保險(xiǎn)法草案中設(shè)立了專門(mén)的“基金監(jiān)管”系列條款，吸取了其他國(guó)家立法的有益經(jīng)驗(yàn)，明確劃分了不同種類社保基金的投資行為，嚴(yán)格禁止第一支柱基本保險(xiǎn)基金投資股票，同時(shí)推行社保基金管理社會(huì)化，接受公眾和參保者的監(jiān)督，堵塞各種制度上、管理上的漏洞，以取得廣大群眾對(duì)社會(huì)保障的充分關(guān)注和支持。

　　胡繼曄認(rèn)為，分類監(jiān)管的操作辦法還應(yīng)進(jìn)一步具體化：對(duì)于積累的個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金和企業(yè)年金，應(yīng)當(dāng)允許投資股票或證券投資基金等風(fēng)險(xiǎn)和收益都比較高的品種，利用長(zhǎng)期的保守投資來(lái)抹平短期證券市場(chǎng)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于社會(huì)統(tǒng)籌結(jié)余部分，可以采取專門(mén)發(fā)行利率、期限都最優(yōu)惠的國(guó)債，以國(guó)家信用來(lái)保障社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的安全、高效。

　　未來(lái)難點(diǎn)

　　社會(huì)保險(xiǎn)法草案中關(guān)于社保基金監(jiān)管的授權(quán)性規(guī)定有十幾條，要保證立法質(zhì)量，就需要引入立法評(píng)估方法；在立法博弈中如何協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間的關(guān)系也是一個(gè)大問(wèn)題

　　立法思路已然清晰，但在理論和實(shí)踐上，仍有繞不過(guò)去的難題。

　　胡繼曄告訴記者，目前社會(huì)保險(xiǎn)法草案中有十余條關(guān)于社保基金監(jiān)管的授權(quán)性規(guī)定，即授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體辦法。這是因?yàn)槟壳盁o(wú)法對(duì)法律實(shí)施后的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境影響進(jìn)行科學(xué)量化的分析評(píng)估，立法質(zhì)量難以保證，所以只能保留了很多授權(quán)性的條款。因此，在今后的社保基金監(jiān)管立法的研究工作中，亟須引入立法評(píng)估方法。

　　就實(shí)踐而言，在立法博弈中如何協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間的關(guān)系是一個(gè)大問(wèn)題。“正是由于部門(mén)之間利益博弈，社會(huì)保險(xiǎn)法1994年就曾經(jīng)列入立法規(guī)劃，但一直到2007年底才第一次提交人大審議。1997年現(xiàn)行社保制度建立之初，就沒(méi)有為個(gè)人賬戶部分形成的‘空賬’問(wèn)題提供制度性的補(bǔ)充機(jī)制，這些迫切需要在社會(huì)保險(xiǎn)法立法中進(jìn)行規(guī)范，并在今后的社保基金監(jiān)督管理?xiàng)l例中進(jìn)行具體化，使之更具可操作性。”

　　胡繼曄說(shuō)，社保基金監(jiān)管立法不是靠一兩部法律就能解決問(wèn)題的，“目前可以先通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)法這樣的上位法構(gòu)成社保基金監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，與此同時(shí)加快社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例的立法步伐，再加上其他相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，共同構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法律法規(guī)體系”。(本報(bào)記者 杜曉 本報(bào)實(shí)習(xí)生 宗慧)