聚焦

　　2月1日,在全國630萬公務員節后上班的第一天,中共中央、國務院發布了2009年中央一號文件,即《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》,明確提出要推進省直接管理縣(市)財政體制改革,穩步推進擴權強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。

　　根據可接觸的材料,這是最近半年來第三次從中央傳出的省直管縣改革聲音。

　　去年10月召開的十七屆三中全會即強調,要推進省直接管理縣(市)財政體制改革,有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。

　　前不久,《珠江三角洲改革發展規劃綱要》發布。作為廣東進一步改革探索的“尚方寶劍”明確要求我省在珠三角地區選擇有條件的地方合理調整行政區劃,試行省直管縣體制。

　　有關專家指出,推行省管縣作為國家“十一五”規劃的目標,隨著逼近2010年,探索省直接管理縣(市)體制正加速進入中國改革的快車道。而作為我國的沿海經濟發達地區,廣東推進省直管縣改革的時機已經成熟。

　　全國探索實踐

　　多地實現財政“省管縣”

　　廣為媒體關注的“省直管縣”具有兩種不同的類型。一是財政直管,即在財政預算編制上,由省直接對縣編制預算,在收入劃分上也由省直接對縣進行劃分,同時省也把轉移支付、專項資金補助、資金調度、債務管理等經濟權限下放到縣的一種管理體制。二是行政直管。具體就是,市縣平級,不僅在財政體制上,而且在人事權、審批權、經濟社會管理權上都由省與縣直接打交道的體制。

　　學界普遍認為,現行市管縣體制,造成行政層級過多,導致行政成本上升,妨礙了政府層級間溝通的速度和公共管理的績效。凡是縣向省請示的工作,無論是政策性的,還是業務性的,可以直接與省溝通的,要通過市里的審查和推薦,形成“效率漏斗”,大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的審批權限卻被市里截留,處在經濟建設第一線的縣域權力漸小,責任重大,責權利不對等。

　　早在上個世紀90年代初期,我國就一直在探索“省直管縣”。例如,當初“撤地建市”的時候,浙江一直保留著原有“省管縣”的財政體制。從1992年至2006年的十四年間,浙江省先后四次出臺政策,擴大經濟強縣的財政、經濟管理和社會事務管理范圍,尤其是2006年,浙江將原先屬于金華市的131項管理權限、472項省級部門的經濟社會管理權限以多種形式下放到義烏市。一時間,義烏被媒體譽為“全國權力最大縣”。

　　中央編辦研究中心陳喜生稱,截至到目前,全國共有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份,和北京、上海、天津、重慶等四個直轄市,實行財政“省直管縣”。

　　廣東打好基礎

　　全省67個縣實現財政“省管縣”

　　“早在2004年,‘省管縣’改革即已在我省全面鋪開,目前全省67個縣,廣東已經基本在財政上實現‘省管縣’。”省政府發展研究中心宏觀經濟處研究員、處長譚炳才說。前不久,《珠江三角洲改革發展規劃綱要》發布明確提出廣東可以在珠三角先行先試,選擇有條件的地方合理調整行政區劃。試行省直管縣體制,進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限。

　　去年底,省財政廳廳長劉昆指出,今后一段時期,將逐步推進省管縣財政管理方式改革,有序推進省對縣財政直管和市縣財政分治,最終實現由市管區,負責均衡市與區的財力,由省管市和縣(市),均衡市縣運作的基本財力；同時,積極推進鎮(鄉)財政和村級財務管理方式改革,全省大部分地區實行“鎮財縣管”和“村財鎮代管”。這即是在為省管縣改革打好基礎。

　　改革可分三步

　　從財政的省管縣到行政的省管縣

　　國家行政學院經濟學部教授張占斌提出省管縣改革,可分三步走。

　　第一個步驟是目前各省的強縣擴權的改革試點,即省主要對試點縣的財政進行直管,直管主要干部,并適當下放經濟管理權,但仍維持市對縣的行政領導地位。第二個步驟應當是市和縣分治,相互不再是上下級關系,市的職能要有增有減,縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革,擴大市轄區范圍,臨近鎮鄉或縣可改為市轄區,合理調整精簡機構和人員,這方面有北京、上海、廣東的改革經驗。總的方向應當是,撤銷傳統意義上管縣的地級市,市縣分置,省直管縣。

　　張占斌認為,就全國而言,改革的類型可能有三種:一是在形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區,可重點加大推進“撤縣建區”的力度,為市的發展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發達地區,如青海、新疆、西藏、內蒙等省區,在區劃沒有調整的情況下,仍維持目前的行政管理格局,但可向縣級單位下放一些權力。三是在上述兩種情況外的大部分區域特別是經濟比較發達的區域,積極探索省管縣的改革,條件成熟時實行省直管縣。

　　強縣擴權攻堅

　　困難要以法律和民主手段解決

　　強縣擴權改革試點雖然得到多方的肯定,但試點過程中也遇到了一些具體問題和困難。比如,一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權力,下放的權力“虛”多“實”少；一些部門,尤其是土地、金融、工商、稅務等垂直部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響,一些垂直管理部門擴權前是“一個婆家”,擴權后變成“兩個婆家”,工作程序重疊,難度加大。

　　國家行政學院公共管理教研部主任薄貴利表示,這些矛盾,只能通過法律手段和民主手段加以解決,即依法明確規定設市標準,凡達到設市標準的建制鎮,即可報有關部門批準,縣級政府不得干預。最根本的則是要依法明確省、市(地)、縣的職責權限。

　　但是,目前我國對省、市(地)、縣的職責權限的劃分并不是很明確。例如,《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》有這樣一條規定:“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權。”這一條規定就包含了三級半政府,即省級政府、副省級政府、地市級政府和縣級政府。眾所周知,管理最忌諱上下一般粗,容易權責不清,導致爭權奪利和推諉扯皮同時并存。這就需要法律明確規定。

　　延伸

　　浙江: 經濟管理權限“能放都放”

　　2002年,浙江實行新一輪的強縣擴權政策,按“能放都放”的原則,將313項原屬地級市的經濟管理權限下放給17個縣(市)和蕭山、余杭、鄞州3個區。次年,又下發《關于進一步深化省級行政審批制度改革實施意見》,將權力進一步下放到所有縣(市、區)。

　　2006年,浙江將義烏作為改革試點,以擴大縣級政府經濟社會管理權限為重點,除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外,賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限。

　　湖北: 縣享市級經濟社會管理權

　　2004年4月,湖北省委、省政府決定在全省實行省管縣(市)的財政管理體制。除恩施自治州所屬的8個縣(市)繼續由恩施自治州管理外,其他52個縣(市)全部實行了省直接管理的財政體制。

　　2007年初,湖北省省長羅清泉宣布:除恩施自治州和市轄區外,賦予全省所有縣(市)政府享受地市級經濟社會管理權限。(本報記者周志坤)