失控源于制度虛設(shè)

　　我國對官員公費(fèi)出國考察有著嚴(yán)格規(guī)定，但本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這些規(guī)定面前，有些官員卻鉆政策空子，打“擦邊球”，以考察名義變相出國旅游，基本處于失控狀態(tài)。

　　早在1993年10月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就曾發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)禁用公費(fèi)變相出國(境)旅游的通知》。2004年春，中辦、國辦就發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制干部出境、出國活動開支》的通知。2007年8月7日，中紀(jì)委就徐文艾事件發(fā)出通報強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)各部門要采取得力措施，堅決剎住以公務(wù)活動為名公款出國(境)旅游的不正之風(fēng)，等等。

　　“中央和一些地方政府近年來出臺不少規(guī)范官員出國考察的規(guī)定，但這些規(guī)定并沒有抑制住官員出國考察熱潮。”南開大學(xué)博士生導(dǎo)師齊善鴻教授接受本刊記者采訪時表示，“官員熱衷于出國考察，主要花的都是公款。另外我們實行的是指標(biāo)式管理，出國考察次數(shù)都是按官職大小而定，級別高的即使沒有公務(wù)需要，也可以名正言順地‘出國考察’。官員公費(fèi)出國考察審批程序也過于簡易、限制太過寬松，在源頭就沒有堵住，接下來的要組織部門同意、向紀(jì)檢部門報告、經(jīng)外事部門審批，也基本上就是走走形式。”

　　“官員出國考察缺少可操作的具體的追究、處罰條款。”李成言教授指出，“現(xiàn)實中，很少見有關(guān)官員因違規(guī)公費(fèi)出國考察被處罰。不用付出代價的違規(guī)行為，在再多的禁令面前，也必將暢通無阻。在如今這個信息時代，出國考察已不是惟一的學(xué)習(xí)方法，要利用各種現(xiàn)代傳播技術(shù)，開拓學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗的其他渠道，以堵塞部分官員出國考察的種種借口。即使對那些必要的出國考察，也應(yīng)該嚴(yán)加管理。如果所有的地方官員公費(fèi)出國都需經(jīng)過嚴(yán)格的報批手續(xù)，其經(jīng)費(fèi)報銷都要經(jīng)過上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查，官員對公費(fèi)出國考察也難免會權(quán)衡得失。”

　　受訪的多位專家認(rèn)為，出國考察本是與國際接軌的一條通道，通過觀摩、學(xué)習(xí)和借鑒，往往可以增長見識，開闊視野。但目前對出國考察與出國旅游怎么界定？是否學(xué)到東西誰來評判，誰來監(jiān)督，誰來查處？堵住這些體制上的漏洞，才是當(dāng)前規(guī)范官員出國考察的當(dāng)務(wù)之急。

　　“缺乏全過程的監(jiān)督和約束，透明度不高，導(dǎo)致一些官員無所顧忌地拿公款頻繁出國旅游。”北京某機(jī)關(guān)一位公務(wù)員告訴本刊記者，“整個出國考察過程，暗箱操作的地方實在太多，包括出國考察人員的選擇標(biāo)準(zhǔn)，考察目的、時間、路線、結(jié)果，別說外界，就是本部門，除幾個領(lǐng)導(dǎo)，一般工作人員也不知詳情。很多時候是官員出國考察回來，群眾才知道，嚴(yán)重的信息不對稱。”

　　每年的全國兩會上，都有代表和委員對官員違規(guī)出國考察現(xiàn)象提出批評。“公費(fèi)出國考察本身沒有問題，是實施中出現(xiàn)了問題。”2007年3月，民革中央委員麥康森代表在全國兩會期間表示，“至少有1/4的公費(fèi)出國成名副其實的旅游，而不是考察。”

　　近年來，我國官員公費(fèi)出國開支，已經(jīng)給財政造成巨大壓力。根據(jù)《2004年度行政事業(yè)單位決算》，2004年全國行政事業(yè)單位出國費(fèi)用約為29億元(其中出國用匯19億元)，其中中央11億元，地方18億元。一個事實是，2004年以后，我國官員公費(fèi)出國考察現(xiàn)象，呈急劇上升趨勢。

　　“官員出國成本過高，造成巨大浪費(fèi)，是個嚴(yán)重的問題。”中國人民大學(xué)行政管理系毛壽龍教授認(rèn)為，“我國公共財政體制缺乏內(nèi)在的硬約束，目前還是一種軟約束，使領(lǐng)導(dǎo)干部可以在財政上作很多臨時性的調(diào)整，使得某些開支遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了所需要的水平，同時也損害了其他部門的利益。”

　　“官員是決策者，也是利益既得者，他們掌握著巨大的財權(quán)，如果缺乏必要監(jiān)督和制約，給自己安排出國考察之類福利待遇的事情，就會屢禁不止。”曾廣宇告訴本刊記者，“有些政府官員為了出國，甚至不惜挪用其他款項，包括挪用稅收、土地開發(fā)收入、動用人民幣買入外匯作經(jīng)費(fèi)、侵吞行政和其他公共項目經(jīng)費(fèi)等。”

　　“為解決出國考察經(jīng)費(fèi)，部分官員真是用盡心機(jī)，有的甚至把費(fèi)用向同級機(jī)關(guān)、下級機(jī)關(guān)和下屬單位攤派、轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用。”北京一家企業(yè)負(fù)責(zé)人向記者透露，“有些官員外出考察總帶上一些企業(yè)家，說是陪同考察，不如說是去為官員的一些名不正言不順的消費(fèi)埋單。而一些企業(yè)也愿意正好借此籠絡(luò)官員，使出國考察成為一種隱蔽的行賄方式。”

　　陽光反腐迫在眉睫

　　不少受訪專家認(rèn)為，規(guī)范官員公費(fèi)出國考察是政府自身管理改革的又一個重要切入點。如果政府不能從根子上找到公費(fèi)出國考察存在的問題，且實行最嚴(yán)格的限制和管理，就難以扭轉(zhuǎn)官員出國考察泛濫的局面。

　　“要想控制住官員公費(fèi)出國考察，一切官員開支都須納入財政預(yù)算，這才是解決辦法。”龔維斌教授認(rèn)為，“我國預(yù)算支出科目主要是按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)進(jìn)行分類的，把各項支出劃分為事業(yè)費(fèi)、行政費(fèi)，等等，出國考察費(fèi)用容易趁機(jī)混入其中。中央必須嚴(yán)格預(yù)算，對于預(yù)算的編制、執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督、審查，對官員出國考察費(fèi)用進(jìn)行嚴(yán)格控制。這次辦法中的有關(guān)規(guī)定，目的是想從根源上解決這個問題。”

　　“要加強(qiáng)對官員公費(fèi)出國考察的監(jiān)管，讓出國考察與本職工作之間建立起一種有效聯(lián)系。”北京市合川律師事務(wù)所鄒瑾律師建議，“首先，考察單位由根據(jù)出國考察目的、考察的必要性、費(fèi)用來源、考察路線以及考察人員，制定出國考察計劃，向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)申報，同時，進(jìn)行公示；其次，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織下，對出國考察計劃舉行聽證會，對考察計劃的可行性與必要性進(jìn)行論證，以決定是否需要考察，考察的人員是否適當(dāng)，路線是否合理等，費(fèi)用是否適當(dāng)?shù)瘸鰢�考察問題作出決定，交由考察單位組織實施；再次，考察工作完成以后，考察人員撰寫考察報告，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)匯報以至向社會公眾公開考察報告，接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會公眾的監(jiān)督；最后，建立起一套出國考察考核機(jī)制，對于完不成考察計劃，或者達(dá)不到考察目標(biāo)、完不成考察任務(wù)者，給予一定的行政處罰，或者經(jīng)濟(jì)處罰，以致自行承擔(dān)考察費(fèi)用。”

　　“涉及官員出國考察的文件規(guī)定，要措辭嚴(yán)密、要求嚴(yán)格、處罰嚴(yán)厲，允許就是允許，禁止就是禁止，不能使用‘原則上’、‘一般’、‘特殊’等容易讓人‘心生變通’的彈性規(guī)定。”齊善鴻教授認(rèn)為，“即使存在個別‘例外’情況，也應(yīng)逐一列明，以便于對照。只有拿出‘硬杠杠’、‘死規(guī)定’，才能進(jìn)一步增加政策的剛性、樹立政府的權(quán)威，從而徹底堵住制度漏洞，斷絕一些人的非分之想，確保政策不折不扣地落到實處。在當(dāng)前時期，干部出國屬于底線管理范疇，必須在政策上做到不折不扣。否則，管理就等同于虛設(shè)。”

　　“只有從制度上嚴(yán)格起來，才能給人以警示，斷絕某些人想利用公費(fèi)出國旅游的想法。”李成言教授建議，“第一，規(guī)范考察地點。凡是政府官員和公共財政支出經(jīng)費(fèi)的出國考察人員，在出國前一定要在政府網(wǎng)上公布出國人員名單、考察理由、程序安排以及時間地點。第二，規(guī)范考察人員。要根據(jù)考察的具體內(nèi)容確定合適的考察人員，特別是一些專業(yè)性技術(shù)性的考察，應(yīng)盡量多邀請相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員和專家學(xué)者參加。只有讓行家里手去考察，他們才知道需要看什么、學(xué)什么，考察后怎樣干。第三，實行督查制度。要切實加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)考察的督促檢查，對有令不行、有禁不止的嚴(yán)肅處理。”

　　“必須對違紀(jì)官員加大處罰力度外，同時還應(yīng)在以下兩方面加以完善。”張鳴教授建議，“一方面，加強(qiáng)出國經(jīng)費(fèi)管理。對出國經(jīng)費(fèi)管理，僅管住預(yù)算內(nèi)資金是不行的，只要各單位預(yù)算外資金和‘小金庫’存在，官員隨時可用手中的財權(quán)解決費(fèi)用問題，所以要把‘三軌’合并，制定出剛性的出國經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。另一方面，完善監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)充分激活人大和媒體以及群眾的監(jiān)督作用，杜絕那些出國官員的上級暗箱操作或自由裁量，讓官員出國考察回歸透明和公正。”(李松)