失控源于制度虛設

　　我國對官員公費出國考察有著嚴格規定，但本刊記者調查發現，在這些規定面前，有些官員卻鉆政策空子，打“擦邊球”，以考察名義變相出國旅游，基本處于失控狀態。

　　早在1993年10月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就曾發出《關于嚴禁用公費變相出國(境)旅游的通知》。2004年春，中辦、國辦就發出《關于嚴格控制干部出境、出國活動開支》的通知。2007年8月7日，中紀委就徐文艾事件發出通報強調，各地區各部門要采取得力措施，堅決剎住以公務活動為名公款出國(境)旅游的不正之風，等等。

　　“中央和一些地方政府近年來出臺不少規范官員出國考察的規定，但這些規定并沒有抑制住官員出國考察熱潮。”南開大學博士生導師齊善鴻教授接受本刊記者采訪時表示，“官員熱衷于出國考察，主要花的都是公款。另外我們實行的是指標式管理，出國考察次數都是按官職大小而定，級別高的即使沒有公務需要，也可以名正言順地‘出國考察’。官員公費出國考察審批程序也過于簡易、限制太過寬松，在源頭就沒有堵住，接下來的要組織部門同意、向紀檢部門報告、經外事部門審批，也基本上就是走走形式。”

　　“官員出國考察缺少可操作的具體的追究、處罰條款。”李成言教授指出，“現實中，很少見有關官員因違規公費出國考察被處罰。不用付出代價的違規行為，在再多的禁令面前，也必將暢通無阻。在如今這個信息時代，出國考察已不是惟一的學習方法，要利用各種現代傳播技術，開拓學習外地經驗的其他渠道，以堵塞部分官員出國考察的種種借口。即使對那些必要的出國考察，也應該嚴加管理。如果所有的地方官員公費出國都需經過嚴格的報批手續，其經費報銷都要經過上級監察機關的審查，官員對公費出國考察也難免會權衡得失。”

　　受訪的多位專家認為，出國考察本是與國際接軌的一條通道，通過觀摩、學習和借鑒，往往可以增長見識，開闊視野。但目前對出國考察與出國旅游怎么界定？是否學到東西誰來評判，誰來監督，誰來查處？堵住這些體制上的漏洞，才是當前規范官員出國考察的當務之急。

　　“缺乏全過程的監督和約束，透明度不高，導致一些官員無所顧忌地拿公款頻繁出國旅游。”北京某機關一位公務員告訴本刊記者，“整個出國考察過程，暗箱操作的地方實在太多，包括出國考察人員的選擇標準，考察目的、時間、路線、結果，別說外界，就是本部門，除幾個領導，一般工作人員也不知詳情。很多時候是官員出國考察回來，群眾才知道，嚴重的信息不對稱。”

　　每年的全國兩會上，都有代表和委員對官員違規出國考察現象提出批評。“公費出國考察本身沒有問題，是實施中出現了問題。”2007年3月，民革中央委員麥康森代表在全國兩會期間表示，“至少有1/4的公費出國成名副其實的旅游，而不是考察。”

　　近年來，我國官員公費出國開支，已經給財政造成巨大壓力。根據《2004年度行政事業單位決算》，2004年全國行政事業單位出國費用約為29億元(其中出國用匯19億元)，其中中央11億元，地方18億元。一個事實是，2004年以后，我國官員公費出國考察現象，呈急劇上升趨勢。

　　“官員出國成本過高，造成巨大浪費，是個嚴重的問題。”中國人民大學行政管理系毛壽龍教授認為，“我國公共財政體制缺乏內在的硬約束，目前還是一種軟約束，使領導干部可以在財政上作很多臨時性的調整，使得某些開支遠遠超過了所需要的水平，同時也損害了其他部門的利益。”

　　“官員是決策者，也是利益既得者，他們掌握著巨大的財權，如果缺乏必要監督和制約，給自己安排出國考察之類福利待遇的事情，就會屢禁不止。”曾廣宇告訴本刊記者，“有些政府官員為了出國，甚至不惜挪用其他款項，包括挪用稅收、土地開發收入、動用人民幣買入外匯作經費、侵吞行政和其他公共項目經費等。”

　　“為解決出國考察經費，部分官員真是用盡心機，有的甚至把費用向同級機關、下級機關和下屬單位攤派、轉嫁費用。”北京一家企業負責人向記者透露，“有些官員外出考察總帶上一些企業家，說是陪同考察，不如說是去為官員的一些名不正言不順的消費埋單。而一些企業也愿意正好借此籠絡官員，使出國考察成為一種隱蔽的行賄方式。”

　　陽光反腐迫在眉睫

　　不少受訪專家認為，規范官員公費出國考察是政府自身管理改革的又一個重要切入點。如果政府不能從根子上找到公費出國考察存在的問題，且實行最嚴格的限制和管理，就難以扭轉官員出國考察泛濫的局面。

　　“要想控制住官員公費出國考察，一切官員開支都須納入財政預算，這才是解決辦法。”龔維斌教授認為，“我國預算支出科目主要是按經費性質進行分類的，把各項支出劃分為事業費、行政費，等等，出國考察費用容易趁機混入其中。中央必須嚴格預算，對于預算的編制、執行進行嚴格監督、審查，對官員出國考察費用進行嚴格控制。這次辦法中的有關規定，目的是想從根源上解決這個問題。”

　　“要加強對官員公費出國考察的監管，讓出國考察與本職工作之間建立起一種有效聯系。”北京市合川律師事務所鄒瑾律師建議，“首先，考察單位由根據出國考察目的、考察的必要性、費用來源、考察路線以及考察人員，制定出國考察計劃，向相關監管機構申報，同時，進行公示；其次，在監管機構組織下，對出國考察計劃舉行聽證會，對考察計劃的可行性與必要性進行論證，以決定是否需要考察，考察的人員是否適當，路線是否合理等，費用是否適當等出國考察問題作出決定，交由考察單位組織實施；再次，考察工作完成以后，考察人員撰寫考察報告，向監管機構匯報以至向社會公眾公開考察報告，接受監管機構和社會公眾的監督；最后，建立起一套出國考察考核機制，對于完不成考察計劃，或者達不到考察目標、完不成考察任務者，給予一定的行政處罰，或者經濟處罰，以致自行承擔考察費用。”

　　“涉及官員出國考察的文件規定，要措辭嚴密、要求嚴格、處罰嚴厲，允許就是允許，禁止就是禁止，不能使用‘原則上’、‘一般’、‘特殊’等容易讓人‘心生變通’的彈性規定。”齊善鴻教授認為，“即使存在個別‘例外’情況，也應逐一列明，以便于對照。只有拿出‘硬杠杠’、‘死規定’，才能進一步增加政策的剛性、樹立政府的權威，從而徹底堵住制度漏洞，斷絕一些人的非分之想，確保政策不折不扣地落到實處。在當前時期，干部出國屬于底線管理范疇，必須在政策上做到不折不扣。否則，管理就等同于虛設。”

　　“只有從制度上嚴格起來，才能給人以警示，斷絕某些人想利用公費出國旅游的想法。”李成言教授建議，“第一，規范考察地點。凡是政府官員和公共財政支出經費的出國考察人員，在出國前一定要在政府網上公布出國人員名單、考察理由、程序安排以及時間地點。第二，規范考察人員。要根據考察的具體內容確定合適的考察人員，特別是一些專業性技術性的考察，應盡量多邀請相關專業技術人員和專家學者參加。只有讓行家里手去考察，他們才知道需要看什么、學什么，考察后怎樣干。第三，實行督查制度。要切實加強對領導干部學習考察的督促檢查，對有令不行、有禁不止的嚴肅處理。”

　　“必須對違紀官員加大處罰力度外，同時還應在以下兩方面加以完善。”張鳴教授建議，“一方面，加強出國經費管理。對出國經費管理，僅管住預算內資金是不行的，只要各單位預算外資金和‘小金庫’存在，官員隨時可用手中的財權解決費用問題，所以要把‘三軌’合并，制定出剛性的出國經費管理機制。另一方面，完善監督機制。應充分激活人大和媒體以及群眾的監督作用，杜絕那些出國官員的上級暗箱操作或自由裁量，讓官員出國考察回歸透明和公正。”(李松)