表1：受調(diào)查者認為亟需制定的行政法律排序

　　□亟需制定的5部行政法律：行政程序法、行政補償法、政務公開法、行政強制法、行政收費法

　　□亟需修改的5部行政法律：國家賠償法、行政訴訟法、行政復議法、行政處罰法、行政監(jiān)察法

　　十一屆全國人大常委會正在制定5年立法規(guī)劃，這對未來5年我國法制發(fā)展具有重要意義。近日，中國人民大學憲政與行政法治研究中心暨中國行政法研究所專門就未來5年我國亟需制定和修改哪些行政法律，開展了一項專題調(diào)查。針對調(diào)查結(jié)果，有關專家進行了深入分析。

　　在此次調(diào)查中，調(diào)查者隨機發(fā)放書面問卷100份，收回85份，其中有效答卷78份，通過網(wǎng)絡調(diào)查渠道收到有效答卷12份。

　　根據(jù)表1中顯示的數(shù)據(jù)，行政程序法居于首位，可見受調(diào)查者對未來的行政程序立法寄予了很高期待，盡管存在種種困難和矛盾，但是人們?nèi)匀幌Ｍ�能將該法列入新一屆全國人大常委會�?年立法規(guī)劃中。尤其值得一提的是，我國第一部關于行政程序的地方法規(guī)《湖南省行政程序規(guī)定》將于今年10月1日起正式實施，它會帶動一批行政程序地方立法相繼出臺，為中央層次的行政程序立法提供經(jīng)驗、創(chuàng)造條件。

　　排在第二位的是“行政補償法”。從多年來的實踐看，合法行政行為對行政相對人權(quán)益造成損害需要予以補償?shù)那樾未罅看嬖冢�但一直沒有專門法律加以調(diào)整，各地、各領域的補償辦法也很不一致。2004年通過的我國憲法第二十二條修正案規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”補償條款雖載入了根本法，仍需要通過立法建制來具體調(diào)整和規(guī)范。

　　在不斷增強行政透明度、大力建設陽光政府的今天，出臺政務公開法的必要性日益凸出。排在第三位的這部法律，在受調(diào)查者看來也應列入新一屆全國人大常委會的立法規(guī)劃中去。跟它密切相關的一部行政法規(guī)———政府信息公開條例，已于今年5月1日起施行，這標志著我國邁出了行政公開法制建設的新步伐。在其實踐基礎上總結(jié)經(jīng)驗、形成共識，盡快將其上升為法律———“政務公開法”，將是下一步我國行政公開法制建設的新目標。

　　從表1中數(shù)據(jù)可見，行政強制法和行政收費法處于同一順位，一并進入受調(diào)查者的視野。不言而喻，無論是行政強制法還是行政收費法，其內(nèi)容均與公民、法人和其他組織的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利密切相關，涉及易于產(chǎn)生行政侵權(quán)的領域，在行政管理實踐中存在的行政爭議也非常多。沒有高位階的專門法律加以調(diào)整和規(guī)范，難以實現(xiàn)對前述主體合法權(quán)益的有效保護。因此，行政法制實踐“千呼萬喚”它們盡快出臺。

　　除上面提到的5部法律外，接下來受調(diào)查者選擇的還有行政征用法、行政合同法、違法行為矯正法、行政指導法，這是一些特殊領域和新型行政管理行為的專門調(diào)整法律。它們的被選擇，在一定程度上反映了當前行政管理實踐對它們的迫切需求。

表2：受調(diào)查者認為亟需修改的行政法律排序

　　表2中的數(shù)據(jù)顯示，國家賠償法以絕對多數(shù)的比例在亟需修改的行政法律中位居第一。國家賠償法自1995年1月1日起施行以來，在保障公民、法人和其他組織取得國家賠償?shù)臋?quán)利，促進國家機關依法行使職權(quán)，創(chuàng)造和諧的政民關系和穩(wěn)定的社會環(huán)境方面，起到了積極作用。但在施行實踐中，賠償范圍、程序、標準以及費用支付方式等方面日益暴露出諸多問題，“賠償難”成為廣受詬病的突出弊端。因此，亟需通過修改使其更科學、更合理、更符合實際、更具有操作性，從而增強對行政相對人的保護力度。

　　排在第二位的是行政訴訟法。該法頒布施行18年來，發(fā)揮了無可替代的重要作用，但其制度安排已難以完全適應今天的現(xiàn)實需求，問題紛至沓來。學界和實務界一致認為，行政訴訟法在受案范圍、管轄體制、認定原告資格、訴訟程序、證據(jù)制度、裁判類型、允許提起公益訴訟、強化責任以解決執(zhí)行難的問題等許多方面需要調(diào)整創(chuàng)新。

　　行政復議法排在第三位。該法自1999年頒行以來，在為行政相對人提供行政救濟、確保行政機關依法行政方面起到了積極作用。隨著社會生活的不斷發(fā)展，該法存在的問題也逐漸暴露出來，包括受案范圍、復議機構(gòu)設置、復議工作人員職權(quán)與職責、案件審理方式與程序等、復議審查力度、復議決定執(zhí)行、與行政訴訟的銜接等方面，都存在許多認識誤區(qū)和操作難題。盡管延宕多年的該法實施條例已經(jīng)推出并于2007年8月1日起施行，行政復議法制更具有針對性和操作性，但學界認為，實施條例的創(chuàng)新仍有局限性；由于制度變遷會涉及一些重要的體制、機制和制度的調(diào)整變化內(nèi)容，還是需要通過修改法律來實現(xiàn)，才更具有正當性和權(quán)威性。

　　接下來是1996年頒行的行政處罰法。它在行政管理和行政法制領域發(fā)揮著重要作用，但其自身存在的問題也無庸諱言。主要包括：處罰權(quán)行使主體的規(guī)定不盡符合現(xiàn)實，處罰種類的設置不夠合理，缺乏過渡性的處罰種類，只是側(cè)重財產(chǎn)性處罰，形式過于單一，處罰裁量約束力度不足，處罰決定執(zhí)行難等等。行政處罰密切關系到行政相對人的人身、財產(chǎn)和其他權(quán)益，行政處罰規(guī)范是否完善至關緊要。

　　排在第五位的是行政監(jiān)察法。自1997年頒布實施以來，它對于完善我國行政監(jiān)察制度，保障監(jiān)察機關依法行使職權(quán)、履行職責，發(fā)揮了重要作用。隨著新形勢和新問題的出現(xiàn)，該法的局限性日益顯露出來，有必要予以修改和完善。2004年10月該法的實施條例正式施行，增強了可操作性，但在補足立法目的、完善工作目標、健全監(jiān)察機關職能、擴大監(jiān)察對象范圍、增強監(jiān)察機關獨立性、完備監(jiān)察機關內(nèi)部約束機制等方面，仍需進一步修改完善。

　　接下來依次排列的是道路交通安全法、地方各級人大和人民政府組織法、治安管理處罰法、行政許可法和統(tǒng)計法，實踐證明它們都需要盡快修改完善，才能適應我國經(jīng)濟與社會發(fā)展，建設服務型政府和法治政府的客觀要求。

　　(莫于川系中國人民大學憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、中國行政法研究所所長、教授、博士生導師；趙燕系中國人民大學法學院研究生)