1994年5月12日頒布、1995年1月1日實(shí)施的《國(guó)家賠償法》，使合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)不法侵害的公民、法人，能夠獲得國(guó)家賠償，成為國(guó)家尊重和保障人權(quán)的重要體現(xiàn)，被譽(yù)為“中國(guó)法治建設(shè)的里程碑”。然而，十余年過(guò)去了，隨著時(shí)代的變遷，這部法律逐漸暴露出不少問(wèn)題。據(jù)了解，目前《國(guó)家賠償法》的修改已經(jīng)列入立法規(guī)劃，有關(guān)方面正在加強(qiáng)調(diào)研，收集各方意見(jiàn)。

　　4月15日，知名法學(xué)專(zhuān)家齊聚中國(guó)政法大學(xué)，熱議《國(guó)家賠償法》的修改。

　　侵權(quán)機(jī)關(guān)既當(dāng)被告又當(dāng)法官

　　中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、法學(xué)院院長(zhǎng)馬懷德教授說(shuō)，當(dāng)前，《國(guó)家賠償法》在認(rèn)識(shí)上和制度上存在兩個(gè)誤區(qū)，即將“國(guó)家賠償”等同于“國(guó)家機(jī)關(guān)賠償”，把對(duì)公民的“救濟(jì)法”看作對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的“責(zé)任追究法”。這使得在現(xiàn)實(shí)中，許多行政、司法機(jī)關(guān)把賠償行為與“機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任”緊緊連在一起，尤其在執(zhí)法責(zé)任制、錯(cuò)案追究制等輔助制度面前，不少有理由有能力作出賠償?shù)膯挝唬�不得不站在部門(mén)利益的角度考慮問(wèn)題。為了讓自己免遭民眾的質(zhì)疑、上級(jí)的盤(pán)查，寧愿采取“出事了也不承認(rèn)，承認(rèn)了也不賠償”的策略。馬懷德說(shuō)，正是這兩個(gè)誤區(qū)，直接導(dǎo)致了百姓申請(qǐng)國(guó)家賠償困難重重，甚至讓《國(guó)家賠償法》成了“國(guó)家不賠法”。

　　馬懷德坦言，當(dāng)前國(guó)家賠償?shù)乃髻r程序冗長(zhǎng)復(fù)雜、門(mén)檻過(guò)高、有失公允，已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，公民要提出國(guó)家賠償，首先要先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，得到其確認(rèn)。而這個(gè)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)往往就是對(duì)公民侵權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。對(duì)受害者來(lái)說(shuō)，目前的“申請(qǐng)制”往往使他們的申請(qǐng)函被司法機(jī)關(guān)當(dāng)作上訪信丟在一邊，相當(dāng)一部分進(jìn)入不了司法程序；“確認(rèn)制”實(shí)際上是將作出侵害行為的國(guó)家機(jī)關(guān)“自己承認(rèn)自己違法”作為索賠的前置條件，“這無(wú)異于與虎謀皮”。如賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予確認(rèn)，公民只能申訴，沒(méi)有法定救濟(jì)渠道。

　　誰(shuí)來(lái)認(rèn)定公檢法違法

　　讓侵權(quán)機(jī)關(guān)自己審自己已是荒唐，而讓其他司法機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)案也是難上加難。比如，在司法賠償領(lǐng)域，“法定賠償”只包括錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判、錯(cuò)誤采取強(qiáng)制措施這4種情形，而對(duì)于超出這些范圍的其他司法侵權(quán)行為，實(shí)踐中卻往往不予理會(huì)。

　　馬懷德說(shuō)，賠償范圍的有限性，讓目前能獲取賠償?shù)墓�民只是所有受害者的“冰山一角”。他認(rèn)為，目前單一的歸責(zé)原則也有問(wèn)題。政府執(zhí)行公務(wù)的行為不僅僅包括法律行為，還包括形形色色的事實(shí)行為，面對(duì)沒(méi)有任何違法事實(shí)的國(guó)家機(jī)關(guān)，一個(gè)重獲清白的公民很可能“求告無(wú)門(mén)”。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授、北大公法研究中心主任、中國(guó)行政法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)姜明安建議，未來(lái)的《國(guó)家賠償法》應(yīng)該在歸責(zé)原則上作出較大改動(dòng)，改“違法責(zé)任制”為“不法責(zé)任制”。任何國(guó)家機(jī)關(guān)，只要在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中沒(méi)有任何法律依據(jù)地侵害到公民的憲法權(quán)利，都有義務(wù)對(duì)受害人的損害進(jìn)行賠償。這樣可以將之前衡量不了的諸多情況囊括其中，給公民以更全面的司法保護(hù)。

　　姜明安認(rèn)為，《國(guó)家賠償法》在賠償范圍上也需要一個(gè)較大的擴(kuò)充，未來(lái)應(yīng)考慮將行政機(jī)關(guān)的“不作為”行為、有直接侵害后果的抽象行政行為以及內(nèi)部行政行為，都明確納入這部法律的規(guī)定。

　　賠償標(biāo)準(zhǔn)讓受害者得不償失

　　國(guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)低也廣為民眾所詬病。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算。事實(shí)上，許多公民因?yàn)槿松碜杂杀幌拗泼墒芫薮蟮闹苯雍烷g接經(jīng)濟(jì)損失，精神損失就更不用提。

　　2001年陜西咸陽(yáng)發(fā)生的麻旦旦“處女嫖娼案”中，少女麻旦旦無(wú)故被稱(chēng)為妓女并失去兩天人身自由，澄清事實(shí)后賠償義務(wù)機(jī)關(guān)涇陽(yáng)縣公安局僅按當(dāng)?shù)厝掌骄�工資，向麻旦旦支付賠償金74.66元，舉國(guó)嘩然。

　　而在佘祥林案件中，300萬(wàn)元的精神損害賠償請(qǐng)求只實(shí)現(xiàn)了40萬(wàn)元~50萬(wàn)元，其中大部分還是當(dāng)?shù)卣�府以“生活補(bǔ)助款”的形式發(fā)放的。雖然在2007年，最高人民法院已經(jīng)將非法限制人身自由的賠償標(biāo)準(zhǔn)提高到每天99元，但對(duì)每一個(gè)遭受身心摧殘的具體受害人而言，這一數(shù)字仍然是微乎其微的。

　　與會(huì)專(zhuān)家表示，這么低的賠償，事實(shí)上無(wú)法對(duì)侵權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員形成警醒，在國(guó)家總體財(cái)力比十幾年前有顯著提高的今天，提高國(guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，已勢(shì)在必行。

　　但最高人民法院副院長(zhǎng)、最高人民法院國(guó)家賠償委員會(huì)委員兼辦公室原主任江必新認(rèn)為，國(guó)家賠償用的是納稅人的錢(qián)，額度不是越高越好，而且，如果對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任要求過(guò)高，就可能“束縛”公務(wù)員的手腳、降低行政的積極性。他建議先把受償范圍放寬，在每筆具體金額上卻可以適度降低要求，以滿(mǎn)足現(xiàn)階段大多數(shù)受害人的基本需要為第一要?jiǎng)?wù)。

　　先賠付再申請(qǐng)成實(shí)際執(zhí)行障礙

　　目前的國(guó)家賠償往往由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先墊付，然后再向國(guó)庫(kù)提出申請(qǐng)，這樣，由于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)資金緊張，對(duì)公民提出的賠償要求，能推就推。

　　據(jù)了解，現(xiàn)在許多地方?jīng)]有把國(guó)家賠償納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)際上很多賠償費(fèi)用已經(jīng)發(fā)生，但是都沒(méi)有到財(cái)政“報(bào)賬”，而是通過(guò)單位出錢(qián)、部門(mén)出錢(qián)甚至私人掏錢(qián)的方式“私了”。

　　馬懷德認(rèn)為，修改《國(guó)家賠償法》要注意完善我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的財(cái)政體制，由財(cái)政部門(mén)直接向受害人支付國(guó)家賠償金，這樣才能有利于賠償金預(yù)算的規(guī)范化，減緩賠償金拖欠壓力。

　　國(guó)家賠償法頒布前的冤案是否有權(quán)獲賠

　　王思堂案和佘祥林案一樣，錯(cuò)判行為發(fā)生在1995年《國(guó)家賠償法》實(shí)施之前，但平反卻是在此之后。最高人民法院在1995年1月出臺(tái)過(guò)明確的司法解釋?zhuān)�表明《�?guó)家賠償法》不溯及既往，即國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)侵犯公民合法權(quán)益的行為，發(fā)生在1995年1月1日以前的，依照以前的規(guī)定處理；發(fā)生在此日期以后并經(jīng)確認(rèn)的，適用《國(guó)家賠償法》予以賠償。

　　雖然有著上述明確規(guī)定，但我國(guó)《立法法》中明示：法一般不溯及既往，但對(duì)公民權(quán)益保障有利的，可以溯及既往。馬懷德?lián)�此認(rèn)為，《國(guó)家賠償法》對(duì)一些實(shí)施之前就存在的國(guó)家機(jī)關(guān)侵害行為，可以規(guī)定適當(dāng)采取“溯及既往”的做法，但從可操作性上看不宜過(guò)度，否則可能導(dǎo)致沉冤泛起、財(cái)政不堪重負(fù)。

　　姜明安認(rèn)為，對(duì)持續(xù)性行為(如被非法關(guān)押十年，中間跨越了1995年)而言，雖然司法解釋認(rèn)為應(yīng)分段處理，但從法理上看，受害者被關(guān)押的年份是連成整體的，所以都應(yīng)該適用《國(guó)家賠償法》。現(xiàn)實(shí)中，像這種情況有很多，姜明安認(rèn)為應(yīng)推動(dòng)一個(gè)更合理的解釋出臺(tái)，解決這類(lèi)問(wèn)題。 (實(shí)習(xí)生 王夢(mèng)婕 本報(bào)記者 王俊秀)