15年投資路

　　縱觀上海社保的投資歷史，大規(guī)模的投資起步于1994年，15年之路顯示，無論在投資領(lǐng)域、投資程序，還是投資收益分配等各個環(huán)節(jié)，此前由少數(shù)人決斷，缺乏監(jiān)督的運營模式都是一個錯誤的方向。

　　1994年，浦發(fā)銀行在政府的同意下成立了社保基金部，專司負責(zé)運營社保基金，此為上海社保資金投資的第一階段。

　　社保基金這一托管運營模式，曾寫進1994年頒行的《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法》。《辦法》第四十一條稱：“養(yǎng)老保險基金的增值運營委托上海浦東發(fā)展銀行進行。”

　　1994年至1998年，社保資金通過浦發(fā)行社保部共投入105.2億，主要投資領(lǐng)域是房地產(chǎn)和證券。

　　1998年，由于焦點訪談節(jié)目播出了四川的社保基金被挪用的情況，當(dāng)時的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)看后要求全國清查社保資金情況，隨后國務(wù)院即發(fā)布第27號文。

　　27號文件一方面嚴格限定地方社保基金的投資范圍只能是存國有銀行或者購買國債，另一方面明確了地方社保基金的管理方式采用收支兩條線，由財政局設(shè)立財政專戶管理。

　　由此，上海社保按照國家要求，在1999年清理收回了委托浦發(fā)行運營的資金，清理活動持續(xù)至2005年底。

　　據(jù)了解此階段的投資收益尚可，共取得投資收益40.91億元。但是，社保局曾試圖隱瞞投資收益。“通過編制兩套報表的方式，試圖隱瞞委托浦發(fā)行的基本養(yǎng)老保險基金增值收益18.53億。”審計結(jié)果顯示。

　　1998年國務(wù)院27號文后，社保局作為運營主體，開始進入第二階段——自營初始階段。

　　此時，出于社保資金安全性的考慮，房地產(chǎn)投資和證券投資已經(jīng)被嚴令禁止，但是，上海社保資金此時不僅沒有從房地產(chǎn)中脫身而出，相反繼續(xù)大肆進軍房地產(chǎn)領(lǐng)域。

　　在此期間，社保基金以安聯(lián)公司和東展公司的名義，相繼投資了明天廣場、永銀大廈、東銀大廈、東海廣場和來福士廣場五大商業(yè)地產(chǎn)。

　　如果說第一階段，社保基金投資房地產(chǎn)和股票尚可解釋為“探索”，此時，已明顯是以身試法。

　　2002年，社保資金運營進入最危險的第三階段——擴大運營階段，各種問題開始集中爆發(fā)。

　　一位社保局干部承認，就社保資金的運營，社保局曾在2000年制定《專項保險基金委托運營管理辦法》，后2002年又制定了一個《專項基金運營管理辦法》(沒有正式發(fā)文)，以規(guī)范社保資金運營的程序。

　　但實際情況是，多年以來，社保資金的運營情況在即使社保局內(nèi)部，也只有極少數(shù)人知道。除了參與處室的少數(shù)人，局里其他人并不了解資金量和資金運營情況。僅有的一次通報，是在2005年底的一次會議上向全局通報了資金運營工作的概況，但也沒有透露具體的投資保值增值情況。

　　而其決策程序、投向哪些領(lǐng)域、以什么方式投資，更是只有少數(shù)幾個經(jīng)辦人和個別領(lǐng)導(dǎo)才掌握的“核心機密”。

　　據(jù)一位原社保局副局長口述，這些情況從來沒有在局長辦公會上討論過，他在2006年7月之前，甚至都不知道有“沸點”這個公司。

　　由此可見，借保值增值名義進行的上海社保資金管理模式改革，事實上已淪為少數(shù)人操控的資金游戲。

　　從2002年開始，社保局一方面擴大了基金運營的規(guī)模和范圍，除了企業(yè)年金基金外，還拓展到其他險種，截至2006年7月，運營基金余額達到387.31億；另一方面，則采用包括委托貸款、信托貸款、直接貸款、購買銀行債等多種形式展開運營，資金風(fēng)險進一步放大。

　　據(jù)社保局一位干部介紹，社保資金進行委托理財，從2000年開始經(jīng)歷了三種模式，起初是銀證合一的模式，由社保局將資金委托證券公司理財，銀行作為第三方負責(zé)擔(dān)保，后來銀行的角色由擔(dān)保變成了監(jiān)管，在2003年11月前后，銀行從監(jiān)管變?yōu)橥泄堋?

　　一位法律界資深人士分析，通過這三種模式的變化，資金方(社保資金)的風(fēng)險事實上被逐步放大了。

　　他解釋說：“因為銀行作為第三方，角色分別是擔(dān)保—監(jiān)管—托管，其中擔(dān)保的責(zé)任最大，一旦資金損失，銀行要全部承擔(dān)賠付責(zé)任，托管則要看具體托管條款怎么簽，是否列明嚴格的托管責(zé)任，一般而言，只是資金放在銀行，所有權(quán)不轉(zhuǎn)移，銀行也不承擔(dān)風(fēng)險。”

　　到了2004年，上海社保資金委托理財模式進一步改革，開始引進第四方經(jīng)紀人，由經(jīng)紀人接受受托的證券公司指令操作進行交易。同在這一年，社保基金開始在個別受托的證券公司開展債券交易。

　　從表面看，社保資金購買國債為國家法律所許可，但這背后同樣存在后續(xù)風(fēng)險。“通過國債回購質(zhì)押，本不許進入證券市場的社保資金就‘曲線’入市，在我們經(jīng)手的案件中，社保資金存在這種情況。”上海市法院系統(tǒng)人士介紹。

　　1998年開始，上海社保還采取了信托貸款的模式，基本原理和委托理財一樣。前述社保局內(nèi)部人士介紹，信托貸款只委托給了三家，分別是愛建信托、國際信托和華寶信托。其區(qū)別在于，在國際信托和華寶信托，社保資金有獨立帳戶，而在愛建則沒有。

　　法律界人士指出，沒有獨立賬戶，使得社保資金和愛建信托本身的資金混為一體，其資金所有者權(quán)益難以保障。而這個愛建本身的運營亂象同樣是前幾年的公共話題。

　　而委托貸款是最新的一種模式，是從2004年4季度才開始的。

　　其基本路徑是社保局把錢通過銀行給借款人，借款人提供抵押物對應(yīng)該債權(quán)，由銀行實施監(jiān)管。

　　張榮坤的沸點投資就是采用了這種模式，即社保局借款給沸點公司，沸點公司用這筆錢去購買滬寧高速公路后，反手將公路抵押給社保局。

　　知情人士介紹，2004年之后，由于國家收緊房地產(chǎn)信貸銀根，房地產(chǎn)公司從銀行貸款非常困難，而社保局委托貸款則相對容易得多。因為其程序相當(dāng)簡單——借款人由社保局選定后，通過銀行辦理貸款手續(xù)。既沒有對借款人信用、還貸能力的嚴格審查，對項目本身的合規(guī)性要求亦非常寬松。

　　由此，一大批四證不全、自有啟動資金不足的項目成功地從社保局獲得資金支持。審計報告顯示，有159.07億貸款發(fā)放給了36家不合條件的房地產(chǎn)企業(yè)。

　　除了多種方式進行資金運營帶來的風(fēng)險之外，社保局內(nèi)部的架構(gòu)亦是一片混亂，所謂的內(nèi)部分工監(jiān)管形同虛設(shè)。

　　2002年，上海社保局同時設(shè)立了社保中心和年金中心兩大事業(yè)機構(gòu)，但實際上，基本養(yǎng)老保險金和企業(yè)年金如同上海社保局的左右兩手。

　　“我們局就是以企業(yè)年金發(fā)展中心的名義進行社保資金的運作，局里決定如何運作后，有關(guān)資金運營的合同，協(xié)議蓋企業(yè)年金中心的章。考慮到社保局是政府機關(guān)，以局的名義運作不太妥當(dāng)。”一位社保局內(nèi)部人士交代。

　　據(jù)社保局官方網(wǎng)站介紹，社會保險基金監(jiān)督管理處是社保局一個內(nèi)設(shè)行政業(yè)務(wù)處室，其職責(zé)是制定本市社會保險基金管理、運營的政策；組織社會保險基金預(yù)決算方案編制的有關(guān)工作；對社會保險基金管理實施行政監(jiān)督等。

　　但實際上，這一本應(yīng)承擔(dān)內(nèi)部行政監(jiān)督職能的處室沒有履行其應(yīng)有的行政監(jiān)督職能，相反，其所謂的監(jiān)督職能實質(zhì)體現(xiàn)在對社保資金投資的項目進行審核上。

　　據(jù)該處室內(nèi)部人士透露，基金監(jiān)管處自2000年開始負責(zé)基金運營的監(jiān)管。 2004年4季度，社保局開始搞委托貸款項目，基金監(jiān)管處負責(zé)對資金托管機構(gòu)處提出的項目的意向書進行審核后報給局領(lǐng)導(dǎo)，同時對抵押物進行審核。

　　更具諷刺的是資金托管機構(gòu)，該機構(gòu)成立于2003年11月。設(shè)立之初的職責(zé)是對原已經(jīng)在證券市場上運營的委托理財資金做清理回收工作，但在2004年3季度社保局開始委托理財項目后，其職能非但不是清理回收，反而是繼續(xù)放貸。

　　“機構(gòu)處2004年3季度增加了一項業(yè)務(wù)就是對委托貸款項目進行項目可行性的分析、論證、辦理委托貸款，委托貸款后的日常監(jiān)督管理。”資金托管機構(gòu)處一位內(nèi)部人士介紹說。

　　亡羊補牢

　　社保案發(fā)后，上海開始積極采取補救措施。

　　2006年底，上海市政府常務(wù)會議通過了《上海市社會保險基金財務(wù)管理辦法》，辦法對社保基金財務(wù)管理制度作了進一步的細化、健全和完善。

　　2007年1月，上海著手組建體制內(nèi)、開放型的上海市社會保障監(jiān)督委員會。

　　據(jù)市勞動和社會保障局有關(guān)負責(zé)人介紹，監(jiān)督委員會的主要職責(zé)除了研究本市社保監(jiān)督工作的重大事項外，還將依法組織對社保政策執(zhí)行情況和社保基金管理運營情況進行監(jiān)督，并定期公布社保基金的管理和監(jiān)督情況。

　　2007年5月19日，上海掛牌成立長江養(yǎng)老保險股份有限公司，該公司由11家中央及上海國有大企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立，注冊資本為5億元人民幣。

　　開業(yè)當(dāng)天，時任上海市委書記的習(xí)近平，市長韓正等領(lǐng)導(dǎo)悉數(shù)到場。據(jù)悉，長江公司已經(jīng)取得企業(yè)年金經(jīng)營資格，將整體承接之前的企業(yè)年金。

　　而據(jù)有關(guān)方面透露，社保資金的清理回收工作還在進行中，到期貸款已逐步收回，未到期貸款也在有關(guān)方面的嚴格監(jiān)管中，將逐步收回。

　　審計報告透露，截至2007年4月23日，255.41億已收回167.71億。(記者 陳芳)

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