此前五次行政體制改革的落腳點基本上是“精簡、統(tǒng)一、增效”，難以從根本上解決現(xiàn)有行政機構(gòu)設(shè)置的弊病。而即將到來的第六次行政體制改革不再把裁減人員、裁剪機構(gòu)作為主要目標，而把政府的管理能力和其應(yīng)有的責任聯(lián)系起來，強調(diào)政府公共行政體制的服務(wù)職能。

　　對于多數(shù)研究政府體制改革的人來說，十七大報告中出現(xiàn)的一個“新”提法讓他們興奮。在加快行政管理體制改革一章中，十七大報告赫然出現(xiàn)了“探索實行職能有機統(tǒng)一的‘大部門體制’”的表述，并強調(diào)要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”。

　　其實，早在5年前，“大部門制”這一概念就被一些專家在各種場合甚至對官方的政策建議中不斷提起，但是作為政府體制改革的重要舉措列入黨的政府工作報告，這卻是頭一次，意義相比以往大有不同。

　　此前已有消息傳出，十七大后國務(wù)院已經(jīng)成立專門的聯(lián)席會議，召集有關(guān)專家研討“行政體制改革”方案，大部制改革很有可能在明年正式拉開序幕。

　　然而，一切還只是猜測。作為未來最有可能領(lǐng)銜操作大部制方案的具體部門，中央機構(gòu)編制委員會辦公室對“大部門制”的話題反應(yīng)頗為敏感。中編辦機關(guān)事務(wù)管理局副局長左然向《小康》記者表示，“大部制”方案正在緊鑼密鼓地進行中，這個階段不便說什么，唯一可以確定的是，3月份‘人大’會之后，就可以跟大家見面了。”

　　“大部門制”：未來行政體制改革的方向

　　“大部門制”是現(xiàn)代社會公共服務(wù)型政府的制度產(chǎn)物，也是市場經(jīng)濟成熟的國家普遍采用的政府體制模式。它的要旨是將政府機構(gòu)中性質(zhì)類同的部門進行合并，把密切相關(guān)的職能集中在一個大的部門統(tǒng)一行使，這樣不僅有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的服務(wù)政府和責任政府等，更有利于建立一個決策、執(zhí)行分開的行政管理體制。

　　從2005年開始，行政管理體制改革作為改革進入“深水區(qū)”階段的首要命題被提上議事日程，并被描繪為“改革之首”。與此同時，政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革涉及經(jīng)濟體制改革和政府一些部門的既得利益，改革繼續(xù)推進的艱巨性和復(fù)雜性還需要決策者們的推進勇氣及更細致的制度設(shè)計。

　　遲院長分析，報告把“大部門制”重點提出來，說明它將成為下一步行政體制改革的重大方向性舉措，而這一改革的要點是圍繞政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的角色調(diào)整展開。在中國逐步從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的漫長體制變革中，政府角色如何適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要，是我們至今仍在探索的問題。

　　盡管經(jīng)過30年的改革，中國市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，但由于政治體制改革的滯后，政府行政管理體制顯然尚未適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的變化，一方面在市場中的干預(yù)過多過細，另一方面是行政角色突出、服務(wù)功能不足。正是基于這個基礎(chǔ)，“大部門制”的提出具有特別重要的意義。

　　從形式上看，“大部門制”是合并和調(diào)整政府機構(gòu)，可以預(yù)計的是部級單位的合并和人員的縮減，但從更深層意義上理解，它是社會大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。

　　這一轉(zhuǎn)變意味著，政府職能將以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，意味著政府官員行政理念和行為的根本轉(zhuǎn)型，更意味著公眾對政府決策的參與和監(jiān)督。顯然，這一改變將使政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)，當然也就更加符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會的需要。

　　第六次改革：體制性的進步

　　眾所周知，中國行政體制改革的歷史包袱格外重，因為它是由計劃體制轉(zhuǎn)型而來，而計劃體制最顯著一個特點就是部門管理，“條條專政”，部門的設(shè)置非常細。對此，長期研究中國政府管理和行政體制改革的專家、國家行政學(xué)院公共管理部汪玉凱教授感受深刻。

　　“最早是有一點業(yè)務(wù)就設(shè)一個部委，比如石油部、化工部、煤炭工業(yè)部、紡織工業(yè)部、輕工部……部門很多。比如機械工業(yè)部就設(shè)了9個部，一機部、二機部、三機部、四機、五機、六機直到九機部，有管常規(guī)機械生產(chǎn)的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的，有管火箭的，完全是學(xué)蘇聯(lián)那套計劃經(jīng)濟模式。”

　　中國的政府部門曾經(jīng)多到什么程度？一個數(shù)據(jù)可以說明問題，1982年改革之前，國務(wù)院的部委竟一度達到100個。 其后政府分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2002年進行了五次行政體制改革，內(nèi)容都以“精簡機構(gòu)、減少人員”為主。

　　“82年當年就一下精簡掉了39個部門，保留了61個部。后來隔幾年又膨脹起來了，就再精簡一次，就這樣經(jīng)過一條精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的道路，國務(wù)院正式機構(gòu)再沒有上過100個，大體保持到六七十個這樣的規(guī)模。”

　　然而至今，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院仍有組成部門28個，特設(shè)機構(gòu)1個、直屬機構(gòu)18個、辦事機構(gòu)4個、部委管理的國家局10個、直屬事業(yè)單位14個，另外還有100多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。專家指出，由于中國政府機構(gòu)設(shè)置過多過細，機構(gòu)重迭、職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍，成為中國政府職能與機構(gòu)改革配套改革的重點與難點問題。

　　汪玉凱分析，此前五次行政體制改革的落腳點基本上是“精簡、統(tǒng)一、增效”，難以從根本上解決現(xiàn)有行政機構(gòu)設(shè)置的弊病。而即將到來的第六次行政體制改革與以往最大的不同，是不再把裁減人員、裁減機構(gòu)作為主要目標，而把政府的管理能力和其應(yīng)有的責任聯(lián)系起來，強調(diào)政府公共行政體的服務(wù)職能，與以往五次改革相比，顯然是一種體制性的進步。

　　不過，多數(shù)專家也提出，雖然中國市場經(jīng)濟體制已經(jīng)樹立，配套的政治體制改革也進入到一個新的階段，實行“大部門制”管理可謂恰逢其時。但是政府轉(zhuǎn)型需要一個過程，漸進式改革仍是當前最現(xiàn)實可行的路徑。

　　從這個意義上說，“大部門制”改革將以何種方式、在多大范圍內(nèi)鋪開，政府能在多長時間內(nèi)完成職能轉(zhuǎn)型，卻還是一個未知數(shù)。相關(guān)討論反映在“大部門制”改革方案上，自然會形成不同的改革建議。

　　按照報告中行政體制構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則，大部門制設(shè)計必須對整個政府機構(gòu)進行重新設(shè)計，明確劃分開行政職能，但是這種方案難度相對較大，有意見就認為從部委內(nèi)部進行職能劃分更切實可行。

　　而從“大部制”的具體操作來看，參照國外經(jīng)驗，“大部制”實施后農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等職能機構(gòu)完全可以歸屬一個大農(nóng)業(yè)部門；鐵道、交通、民航等職能機構(gòu)，可以歸屬一個大運輸部門；煤炭、電力、核能、石油等機構(gòu)，可由一個能源部門統(tǒng)轄；文化部、信息產(chǎn)業(yè)部、廣電總局等機構(gòu)，一個大文化部就可涵蓋……

　　然而，如果中央對現(xiàn)有政府機構(gòu)全盤進行重組，一步到位，必將牽動從中央到地方眾多部門和政府人員利益，遇到的阻力可想而知。

　　此外，“大部制”改革與政治體制改革密切相關(guān)，需要大環(huán)境的配套改革方能取得成效。所以，很多人難免擔心如果相關(guān)改革過多照顧現(xiàn)實可能性，在一些根本問題上改革不徹底，會不會延宕時機，最終演變成一場形式主義的過場。

　　中國改革發(fā)展研究院院長遲福林的看法是到了現(xiàn)在這個改革攻堅階段，更要全面理解漸進式改革，“它雖然是我們改革的基本經(jīng)驗，但也加大了改革的不必要成本。漸進式改革不等于什么時候都沒有一個階段性的突破。”

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