(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)
深圳將從2007年8月起試行居住證，試圖通過漸進的方式，對1000萬流動人口進行選擇性管理。“以證管人”成功與否尚無定論，但作為流動人口占城市人口約80%的大城市，深圳的做法對被移民大軍裹挾的城市，無疑有著借鑒意義
記者/陳曉
1987年冬天，高華友騎著自行車從深圳的主干道——深南大道上經過。他看到北風吹起落葉，嘩一下從馬路的這頭吹到另一頭，毫無阻隔，街上空無一人。“深圳好冷啊。”高華友這樣形容自己當時的感覺——長期從事人口管理工作令其對人氣的聚散有著“職業(yè)”敏感。
留住“候鳥”
那一年全國范圍內的宏觀調控是深圳自1979年建市以來遭遇的第一個城市發(fā)展的“嚴冬”。對這個依靠特殊政策起家的城市來說，中央的每次宏觀調控，都會給這個城市帶來巨大震動，人口的增減就是一個明證。自1987年后，深圳還經歷過幾次短時間內從人頭攢動到萬戶蕭疏的變化。目前深圳市的人口流動率依然保持在26%，每年交流量上百萬。甚至有這樣的評論：深圳的人口像股市，換手率太高。
1000萬的流動人口是這個城市的主體。他們和戶籍人口的比值是1：6.8。但是他們中的大部分人是這座城市的候鳥。沒有自己的住房、戶口，不能從銀行中獲得貸款以經營更好的生活，找不到工作時，生活會失去一切保障。一旦山雨欲來，政策有變，這個城市面臨困境，這些邊緣人的第一選擇是離開。
“城市必須要有人口規(guī)模，才有自我可持續(xù)發(fā)展的動力。深圳必須增加戶籍人口。”已在深圳市從事幾十年人口管理工作的高華友說。他現(xiàn)在是深圳市人口管理辦公室調研員。早在2005年，深圳市政協(xié)委員俞喜平就提案，深圳應一次性大批量批準戶口遷入，在兩三年內將戶籍人口數(shù)量提高到600萬人左右，夯實深圳的“根”。
從2005年深圳的“1+5”人口管理文件(《深圳市關于加強和完善人口管理工作的若干意見》及有關戶籍、居住、就業(yè)、計生、教育管理等5個配套文件中的“投資納稅入戶”和“技術技能入戶”，到2007年8月即將在深圳試行的居住證，深圳正在通過漸進的方式，對1000萬流動人口進行選擇：哪些人適合留在這座城市，哪些人是城市所需要的。
但目前基礎建設依然是這個城市投入最多的款項，在這樣的財政分配格局下，政府能有多大財力來分擔對個人的公共支出，能接納多少人進入深圳的福利體系，還是一個兩難的選擇。
居住證試行：欲說還休
自從2005年以來，深圳的人口管理開始重心下移，以基層社區(qū)為單位。因此，居住證的辦理也將由社區(qū)代辦。但試點區(qū)域的鹽田區(qū)海山街道辦的梧桐社區(qū)迄今還未接到有關居住證施行的相關通知。“沒有任何培訓，也沒有文件說明。”社區(qū)工作人員許劍生對記者說。
“獲得居住證的人到底能享受什么福利，現(xiàn)在還不敢說。正式實行的時候沒有怎么辦？”鹽田區(qū)綜合治理辦公室副處長葉健如此解釋為什么直到7月中旬，政府依然對居住證辦理細則三緘其口。
對這些大量涌入城市的外地勞工，城市在接受他們對城市增長的貢獻時，能給他們什么？這是中國進入工業(yè)化，大量農村人口進城后，所有大城市要面臨的人口問題。
深圳市公安局副局長、新聞發(fā)言人申少保表示，深圳市即將在8月試行的居住證將分為A、B兩類。政府認可的穩(wěn)定職業(yè)者，可獲得A類居住證，這是一類有含金量的身份認證，持證人可在工作、生活、子女教育等方面享受系列便利。B類居住證則是在這個城市立足的底線——所有在這個城市的非戶籍人口都必須辦理，才能獲得居住等基本權利。
以證件對城市人口進行身份標識是公共管理的一個敏感區(qū)域，通常會被民間輿論打上“二元結構”“侵犯遷徙、居住權”等標簽。深圳的居住證一事從2005年就開始提出，但推行日期一推再推，“其中爭議最大、政府顧忌最大的問題也就是社會公平。”深圳市人口管理辦公室調研員高華友說。
但是，這又是目前公共管理無法回避的問題。“中國這樣一個資源少，人口多的國家，城市要搞現(xiàn)代化，一段時間內社會必然二元。”中國農業(yè)大學教授何慧麗告訴記者，這是她和溫鐵軍等學者在長期農村實踐中得出的一個共識。
深圳即將試行的居住證，將對已然存在的二元社會進行人口的重新分類，其中又涉及到公共資源分配的調整。“中國由計劃經濟向市場經濟轉型過程中，深圳完成了經濟‘試驗田’的任務。而現(xiàn)在，深圳需要當起新的‘排頭兵’——在資源緊缺、人口密度高、社會發(fā)展矛盾突出的條件下如何構建和諧社會。”深圳綜合研究院主任研究員李津逵說。
資源匱乏下的移民綜合征
深圳的“長安街”深南大道正在進行修繕。出租車司機劉響告訴記者，在過去十年，他看到這條城市的主干道已經進行了兩次擴建。路中間的分隔區(qū)由花壇變成為了單薄的白色鐵欄桿。有的路段兩邊的綠化帶也濃縮成窄窄的石基。這些變化讓深南大道從四車道變成了雙向六車道，但是堵車依然日益嚴重。
緊張的不僅是道路和公共交通。作為全國最缺水的城市之一，深圳市目前可供的水資源量僅為12.59億立方米，而深圳2003年的用水量已達到12.3億立方米。也就是說，深圳年用水需求已基本達到供水能力的臨界點，而需求量每年仍以約7000萬立方米的速度增長。市水務部門作了一個預測，到2010年，深圳市每年需水量將達到19.43億立方米。即使現(xiàn)在還在規(guī)劃中的東部水源工程二期全部建成，深圳可供水量也只有19.12億立方米。
土地也在告急。深圳三面環(huán)山，一面臨海，根據(jù)2003年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，平均每平方公里土地上有3597人生活。單憑這一個指標，總面積不足2000平方公里的深圳就足以號稱“超大城市”。根據(jù)同期統(tǒng)計數(shù)據(jù)，總面積約16萬平方公里的北京，人口密度不過881人/平方公里。
1999年，深圳修建濱海大道，就開始學習香港填海造田。至今變成陸地的海域大約為34.65平方公里，相當于5個蛇口半島。從海洋奪來土地的后果是，毗鄰大海的紅樹林自然保護區(qū)，10年來面積已縮減一半。如今可期待的增加土地方式是重新劃分市域，但看起來遙遙無期。 所有移民城市病的誘因中，“2001年收容遣送條例取消，沖擊最大。”高華友說。
2001年收容遣返制度廢止，暫住證失去強制效力。深圳市出現(xiàn)了短時間內最大量的人口增長。“從2001年之后兩年時間，深圳市暫住人口從700萬增加到1000萬。”高華友說。
隨之而來的，是“飛車黨”和“同鄉(xiāng)村”。流動人口大量聚集的關外地區(qū)，成為一些新流民作奸犯科的高發(fā)場所。廣東地區(qū)臭名昭著的“飛車搶奪”，始發(fā)地就是深圳寶安區(qū)。“這些人在家鄉(xiāng)專門進行摩托車訓練，熟練之后來城市作案。”高華友說。據(jù)深圳市人口辦公室副處長盧文彬2005年介紹，深圳基層派出所刑事發(fā)案量相當于內地中等城市的刑事發(fā)案量，而其中流動人口犯案占98%，深圳同鄉(xiāng)村犯罪團伙就有2000多。
此外，城市還開始出現(xiàn)一些形形色色的新面孔，比如每個十字路口等待紅燈亮起后行乞的乞丐，和在街頭兜售10元一支的玫瑰、不達目的不罷休的賣花小孩。最讓城市管理者頭痛和警覺的是在城市經濟鏈條外流動的攤販。據(jù)高華友介紹，自2001年后的兩年時間里，深圳一共有17.6萬戶無證經營戶，60萬戶無證攤販。
城市要反哺哪些人？
深圳現(xiàn)在每年流入十幾萬人，人口數(shù)量已經“走到山頂”，深圳市發(fā)展改革局社會發(fā)展處董告訴記者說。深圳目前的人口結構是：具有大專以上學歷的不足8.4%，而具有初中以下學歷的勞動力人口卻占到66.52%。這些最低月薪不超過1000元的勞工，分享著最少的公共資源，卻曾經是深圳最主要的城市競爭力。
大量低薪的年輕勞工喂養(yǎng)了這個城市。“深圳用20多年的時間，走完了別的城市需要200年才能完成的路。”深圳市社會科學院社會發(fā)展所所長楊立勛說，深圳能夠由1979年的31萬人口和只有一名工程師、國內GDP不足2億元的寶安縣，變成今天的百萬人才、千萬人口和數(shù)千億GDP的超大城市，是大量廉價的勞工激活了深圳。
但這些人并不能全部享受“市民待遇”。國家發(fā)改委曾經做過一個調查，花多少錢可以把深圳所有的流動人口都轉變?yōu)閼艏丝凇８呷A友算了一下，結論是：3年內投入2000億。 深圳綜合研究院的主任研究員李津逵說：“根據(jù)我們的調查，每1億元的IT制造業(yè)投資，需配置1000個流水線上的工人。如果政府建造大批的‘廉租房’來安置工人，按現(xiàn)在城中村出租屋面積計算，建安工程投入需要1000億～1500億元，而深圳政府從1995年到2000年用于基礎設施和城市建設的費用只有350億元。也就是說，政府部門不吃不喝，也要花25年的時間才能滿足廉租屋的要求。”
這是深圳政府不可能接受的一種調整人口結構的方法。深圳市的財政收入支配中，基礎建設依然是第一位的。這是一個難以從道義上問責的問題。“城市的基本目標就是增長。”這是社會學家莫勒寧研究城市的特性后得出結論，“否則，城市會被房地產商拋棄在塵土中(轉而開發(fā)其他城市)。因此在土地開發(fā)商、銀行家、市長以及媒體的共同作用下，城市增長幾乎成為每一座城市異常強烈而一致的目標。土地的銷售開發(fā)決定了城市最基本的擴張形式。” 在財力有限的情況下，大量的低級勞工從城市的產業(yè)基礎變?yōu)槌鞘性鲩L的障礙。深圳必須要對非戶籍人口進行篩選。它用的是漸進式——每年投入幾百億，轉入16萬個戶籍指標，也就是說，每年從800萬農民工和30萬工商戶中，挑選出可以幫助它增長的16萬個人。
居住證的福利想象
入戶指標每年都沒有全部完成。能夠進入這類指標的是三類人：獲得高級技術職稱，三年個人納稅總額24萬，以及政策遷戶口。前兩類占了深圳戶籍指標的絕大多數(shù)，也是深圳市流動人口“轉正”的主要方式。但1000萬人中，符合政府設定的市民條件的人并不多。 獲得A類居住證的人群，是轉化為戶籍人口的后備軍。他們需要在深圳有穩(wěn)定工作至少半年以上并且簽定了勞動合同。和全國其他城市的外來就業(yè)者相比，能夠獲得A證者此前已經享受著令人羨慕的福利待遇：擁有一張社保卡，上面包含著他們在這個城市的醫(yī)療，養(yǎng)老和失業(yè)的保障。如果住院，他們可以從這張卡上直接劃掉90%的費用。和另一個超大型的移民城市——北京相比，這是商業(yè)保險才能享受到的內容。他們的孩子也大量進入當?shù)厝雽W。目前深圳的80萬中小學生，有60萬都是外地人口。
實際上，“以前深圳市政府的財政體系只管182萬深圳戶籍人口，而現(xiàn)在則擴大到了包括非戶籍人口在內的827萬人，社會保障等多數(shù)公共服務已經開始逐步覆蓋到全社會。”深圳社會科學院院長樂正說。
而182萬有深圳戶口的人還享受著政府更全方位的照顧。比如他們可以在失業(yè)的3個月里去政府免費提供的培訓中心學車，還可以報銷門診大部分費用。這些零碎的差別，折算成現(xiàn)金也是一筆不小的數(shù)目。高華友1995年就做過測算，將一個流動人口轉為戶籍人口，市財政將為此支付15萬元。按今天的市價，“每人至少需要35萬。”高華友說。
但即使是沒有歷史包袱的深圳也不敢一步跨越這些界限，實現(xiàn)“城市大同”。目前所知，政府給A類居住證獲得者的福利增加，是給予他們更多的信用，擴展他們在這個城市的生活空間。“比如，可以開通全球通手機，這之前是需要本地戶口才能辦理的業(yè)務。還有銀行貸款，不需要保證金限制，還有信用卡的額度等等。”高華友說。
