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單靠戶籍行政管理部門從技術(shù)上想辦法，難以找到改革的正確途徑與方案。戶籍制度改革應(yīng)當在更高層面上、以合乎法治原則的途徑進行
日前，《中國青年報》社會調(diào)查中心與新浪網(wǎng)新聞中心針對戶籍改革問題進行了一次網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，在參加調(diào)查的11168人中，91.7%認為有必要進行戶籍改革。考慮到網(wǎng)絡(luò)調(diào)查內(nèi)在的局限性，該調(diào)查結(jié)論未必全然可信，但高達九成的贊成率即使打了折扣，也足以表明，戶籍改革的民意基礎(chǔ)似已完全成熟。
無獨有偶，此前，新聞媒體報道，由國務(wù)院14個部門組成的6個調(diào)研組于2006年分赴全國12個省市就戶籍改革工作進行綜合調(diào)研后也得出結(jié)論，當前進一步深化戶籍改革，已經(jīng)具備了許多有利條件，時機基本成熟。
戶籍制度與計劃體制相配套，形成于上個世紀50年代中期。它用一整套政治、法律、政策手段，把人口劃分為大體上相互隔絕的城市與農(nóng)村兩大類，城鎮(zhèn)戶籍人口本身既享有較高收入，又享受到單位的種種福利，甚至在政治權(quán)利上兩類人也有不同。除了上大學(xué)、參軍等渠道外，鄉(xiāng)村人口幾乎沒有流入城鎮(zhèn)的渠道。正是這一戶籍制度，不僅固化了、也極大地擴大了城鄉(xiāng)發(fā)展水平的差距。
80年代以來的市場化進程使戶籍制度有所松動，但其核心制度依然相當穩(wěn)固。盡管大量農(nóng)村戶籍人口流入城市，并長期居住、生活、工作于此，其中包括大量受過高等教育的人口。他們?yōu)槌鞘械慕?jīng)濟發(fā)展及社會進步作出重要貢獻，但在法律上卻不具有市民的身份，無從參與城市公共生活，因而無從在城市主張、維護自己作為公民的權(quán)利與利益。這無疑是中國城市化落后于工業(yè)化、沿海新興工業(yè)城市工人收入增長水平長期滯后經(jīng)濟增長速度的根源之一。
由于城鄉(xiāng)戶籍分割，導(dǎo)致近來為解決民生問題所采取的種種措施也出現(xiàn)了偏差，也即，它主要照顧到城市中低收入群體，而屬于絕對貧困群體的鄉(xiāng)村中低收入群體，及身處城市卻不具有城市戶籍的人口，卻難以享受到政府的財政轉(zhuǎn)移收益。基于和諧社會綱領(lǐng)而采取的很多社會經(jīng)濟政策，也因為戶籍制度而繼續(xù)放大著城鄉(xiāng)差距。
一個和諧的社會不可能容忍全國人口在權(quán)利、福利上如此嚴重的分隔。所以，戶籍制度非改革不可。可喜的是，對于這一點國人已經(jīng)基本達成共識，剩下的問題就是，如何全面、系統(tǒng)地推動這項涉及到數(shù)以億計人的權(quán)利與利益、涉及到中國社會長遠發(fā)展穩(wěn)定的改革事業(yè)。
有些地方已經(jīng)進行了試驗，包括鄭州、東莞和江蘇省。不過，大部分戶籍制度改革嘗試只是解決了統(tǒng)一戶口登記制度的技術(shù)問題，城市政府往往難于再進一步，因為再往前，就涉及到福利再分配問題。從一開始，戶籍制度的主要功能就是確定分享政府福利的資格。今天依然如此，享有城市戶口往往便可以享有高水平、低價格的教育，享受政府提供的醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的保障。城市“戶口”在人們心目中的價值，也正在于此。而這些福利的供應(yīng)主體正是城市政府。完全取消城鄉(xiāng)戶籍分割制度就意味著，每一個生活在城市、并達到某種資格、成為城市市民的人，都同等地享有那些福利，這意味著，城市政府要保持現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶籍人口福利水平不變，就需要增加福利開支。
各地戶籍制度改革之所以往往半途而廢，根源正在于此。戶籍制度改革的實質(zhì)是按照平等、公正的原則，改變諸多權(quán)利與福利在全體民眾間不合理的配置狀態(tài)。戶籍制度改革的根本目標就是實現(xiàn)城市居民與農(nóng)民的權(quán)利平等，取消人口流動限制。從操作層面看，一個人在城市居住一定年限、具備一定資格，他與家人就可自動成為城市市民，享有城市市民的一切權(quán)利與福利。
正因為涉及面非常廣泛而復(fù)雜，城市政府或省政府單兵突進，難免捉襟見肘。單靠戶籍行政管理部門從技術(shù)上想辦法，難以找到改革的正確途徑與方案。戶籍制度改革應(yīng)當在更高層面上、以合乎法治原則的途徑進行。戶籍制度形成于法治觀念匱乏的時代，行政部門基于權(quán)宜考慮做出了此種政策選擇。今日，回復(fù)正軌，則需要也應(yīng)當按照法治的方式進行。
惟一有能力制定戶籍制度改革方案的機構(gòu)，應(yīng)當是全國人大及其常委會，因為戶籍制度涉及到公民的權(quán)利問題。考慮到實施的復(fù)雜性，全國人大不必制定具體詳盡的改革方案。但在戶籍制度改革需要系統(tǒng)推進的時候，全國人大確實有必要通過某種方式，整合民眾的意愿與政府各部門的考量，形成一個框架性法案，宣示改革的政治意愿，確定改革的基本原則、思路和時間表。★
